念知“二十一条”是1915年1月18日，日本向袁世凯政府提出的妄图独占中国的不平等条约。1915年5月9日，袁世凯接受除第五号以外的全部要求。
中国内忧外患，一战爆发，西方列强无暇东顾，尽管谈判过程曲折，但最终袁世凯政府迫于日本的逼迫，于1915年5月9日接受除第五号以外的条约。“二十一条”共有5号，分为21条。主要内容：①中国承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省土地及各岛屿不得让与或租借与他国。②中国承认日本臣民有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至99年为期。③汉冶萍公司改为中日合办，公司各矿附近的矿山不准公司以外的人开采。④所有中国沿海港湾及岛屿，概不让与或租与他国。⑤中国政府聘用日本臣民为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。中国允将武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州间各铁路建筑权许与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权。允认日本臣民在中国享有布教权等。
“二十一条”的签订，结束列强中国机会均等的局面，中国国际地位下降到前所未有的地步。但也使民族情绪空前高涨，成为五四运动的推动力量。
历史背景
国内背景
中国辛亥革命战争爆发，局势混乱。袁世凯复辟封建帝制的野心逐渐增强，给日本以可乘之机。
国际背景
“二十一条”的提出，并非仅仅因为一战的爆发，而是日本多年密谋侵华政策的结果，是日本帝国主义趁机在华扩大侵略的产物。通过日俄战争，日本取得了旅大租借地和南满，其后日本开始把进一步侵略中国提上了议事日程。而1913年签订的《中俄宣言》，由于承认了俄国人在蒙古的部分权利而刺激了日本对中国的强硬政策，给“二十一条”的确定带来了巨大的影响。在一战前夕，日本妄图称霸中国的野心已是昭然若揭。
“二十一条”是日本侵华的必然产物。日本对华提出“二十一条”要求，是因为一战爆发，列强无暇东顾，从而展开同欧洲列强争夺中国的行为。美国政府出于自身因素的考虑，承认袁世凯政权。英国政府用心更为阴险：提出了承认西藏“自治权”，迫使袁世凯承认其在西藏的权益。而俄国通过提出修订条约，妄图进一步瓜分中国领土。“二十一条”是在中国内忧外患的背景中诞生的，列强相争推进了日本提出此项条约。
签订过程
日本提出
1915年1月18日，日本驻华公使日置益晋见袁世凯，递交了包含“二十一条”要求的文件，并要求“绝对保密，尽速答复”。
谈判前夕
拖延时间
日本“二十一条”要求，严重损害了中国的主权。袁世凯未敢断然拒绝，也不敢立即表示接受。为商讨应付办法，连日召开紧急会议。讨论再三，不得要领。袁于是决定更换外交总长，拖延谈判开始时间，以尽快摸清日本真实意图。又向中外新闻传媒透露“二十一条”某些内容，密电冯国璋联合19省将军通电拒绝日本要求，以鼓动舆论和增强谈判地位。但日本识破袁世凯权诈老套，不为所动。袁世凯在日本要挟下，一面通令禁止抵制日货，一面指派新任外交总长陆征祥、次长曹汝霖尽快与日本代表日置益谈判。陆征祥遵从袁世凯的指示，与日置益展开周旋。在谈判时间上，日本公使日置益要求天天谈，全天谈，以尽快结束，免得引起国际干预。陆征祥以事务繁忙、身体不好为由，坚持把日本的天天谈变为每周会议三次，每次下午二时至五时。并在每次会议的开场白后在谈判中，陆征祥时常发些模棱两可的长篇议论，使日本代表既抓不到把柄，又不便发作。
试探底线
袁世凯在谈判过程中，多次派人了解日本各方面对“二十一条”的态度，以便知道他们可能在那些方面做出让步，确定中国能够在哪些方面予以拒绝，在那些方面需要做出适度的让步。袁世凯派他的日本顾问有贺长雄为特使，前去东京和与日本政府，特别是对日本外务省有影响的元老联络，因为日本的各项政策都先在天皇主持的元老院决定。他希望从元老们的私人意见中得知在迫使中国接受第五项条件上，日本要走多远。后又派政事堂参议金邦平去日本活动，再次走访松方正义（日本元老），进行幕后交易。袁世凯还利用间谍竭力搜求日本公使馆的内部情况和日本商民的动静，从而了解如何在不激怒日本的前提下，把对中国权益的损失降到最小。
正式谈判
1915年2月2日，中日两国就日本“二十一条”要求举行的秘密谈判，在中国民众一致反对的声浪中正式开始。谈判之初，日方坚持要中方对“二十一条”作整体表态，企图迫使袁政府全盘接受，而中方则以逐条讨论为是。袁世凯鉴于民众反日舆论高涨，又探知日本主要意图在获得满蒙扩张机会，采取了暗中满足其权益要求，明处表示不轻易出卖主权的策略，对日方一、二、三号提案提出修正案，对四号提案主张由“中国政府自行宣言”，对五号提案则表示“碍难商议”。但日方始终坚持须讨论五号提案，态度蛮横，寸步不让，甚至以武力相威胁，谈判一度陷入僵局。
签订条约
1915年5月1日，双方已经进行了两个多月谈判，但中国的最后修正案仍然坚持对日本所提出的诸多条款的修改和拒绝，使日本很难通过谈判手段迫使中方做出让步，以至于最后恼羞成怒，于5月2日向中国提出最后通牒，要求对修正案全盘接受。5月9日，袁世凯见欧美列强干涉落空，又怕得罪日本，以中国无力抵御外侮为由，屈辱地接受了日本的最后通牒。
条约全文
第一号
日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下：
第一款，中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。
第二款，中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。
第三款，中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。
第四款，中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠；其应开地方另行协定。
第二号
日本国政府及中国政府，因中国承认日该国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下：
第一款，两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。
第二款，日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。
第三款，日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。
第四款，中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。
第五款，中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理：
一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。
二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。
第六款，中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。
第七款，中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。
第三号
日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左：
第一款，两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业；并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。
第二款，中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采；并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。
第四号
日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下：
中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。
第五号
第一款，在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。
第二款，所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。
第三款，向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成[车谬][车曷]之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。
第四款，中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。
第五款，中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。
第六款，在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。
第七款，中国允认日本国人在中国有布教之权。
各界反应
群众
袁世凯接受“二十一条”出卖国家主权,遭到全国各界人民群众的强烈反对,一个要求取消“二十一条”的反日爱国运动在全国迅速展开。黑龙江各界群众纷纷响应并积极参加北京、上海等地发起的爱国储金、抵制日货运动。齐齐哈尔市成立爱国储金团,为反日救国募集资金1915年6月6日,齐齐哈尔市商学各界召开救国储金大会,当场认储金1.5万余元;军政两界认储金9万余元。齐齐哈尔学生成立“爱国促进团”,张贴“勿忘国耻”“宁为中华魂,不做亡国奴”等标语口号。这些标语口号激动人心,极大地鼓舞了人们的斗志。哈尔滨铁路总工厂工人也成立了爱国储金募捐团,到处宣传,号召募捐。7月1日,宾县召开会议成立救国储金分会。会上,一名学生上台演讲,讲到此次中日外交失败，“实为吾国奇耻大辱,若不合群援手,亡国之惨,即在目前”时,声泪俱下,当场血书“竭力救国”四个大字,与会群众为之感动。各地群众还广泛开展抵制日货运动。反对“二十一条”的斗争,极大地激发了人民的爱国热情,打击了日本侵略者的气焰。
新闻界
日本对华提出“二十一条”要求后，中国舆论顿时沸腾，各地报刊纷纷发表反日言论，北京新闻界对此反应尤其激烈。1915年2月16日，北京新闻记者俱乐部认为在中日交涉之际报界理应表明自身的政治立场，遂召开会议，共同议定规约5项：以稳健态度引发人民爱国、自卫之心；以正确之言论督责外交当局之进步；关于外交进行有妨碍者，应守秘密；他国报纸有欺凌我国人民及污蔑我国体者，应予以相当之驳斥；对外言论宜光明正大，不为挑拨讥诮之语。不过，仍有不少报馆在报道中突破“稳健。1915年4月29日《北京日报》发表评论，极力主张对日作战，言论甚为激烈：“此次目本再提出要求，既欲用武力解决矣。然照日本要求之第五项，是中国全国之权，兵权、财政权、警察权皆归日人掌握。若签允此约，是将中国全国拱手而送与日本也。中国处此地位，战亦亡，不战亦亡，均之亡也，不如战而亡，犹有丈夫气也。”《北京日报》的主张颇能反映出当时新闻界的普遍看法，具有一定的代表性。
继北京新闻界之后，广州报界公会因外患危迫，毅然担当起反日运动的领导角色。3月2日，广州报界公会召开会议，讨论对外事宜，徐勉、林餐予两人担任主持，通过报界公会主席梁质奄提出的5项议案:“以稳健之言论为一致之进行，采用北京报界规约五项;录集国民关于外交之见闻，普告国人;定期旧历正月十五日在报界公会开会，征集各界救亡意见;提倡振兴土货，以表示国民之爱国心;致电政府，请拒绝日人要索。”会后，广州报界公会致电北京政府，请求拒绝日人无理要索，改变秘密外交，公布和谈条件，以共筹对付。3议案及电文均蕴含浓厚的民族情绪，体现了新闻界捍卫国家主权的决心和中国民众的意愿。3月8日，为征集各界救亡意见，以国难，广州报界公会再次召开同业大会，进步党、公民党、商团、广州总商会、九善堂、商船公会、海味行、火烛保险公司、自治研究社、各学堂等其他社会团体也应邀出。
俄国
沙皇政府在获悉日本提出“二十一条”要求后，站在了支持日本的一方。随着中日交涉的深入，俄日勾结日益紧密。在俄国颇具影响的《俄罗斯言论报》积极响应，于5月11日，发表评论说，日本在交涉中“表现出很大的克制、稳妥的度”，具有“诚意”，“尽管如此，中国并未允诺，以致未达成协议，究竟原因何在，实令人颇为费解”，因为日俄同盟的无形建立，在政治问题上，俄国极力打压中国，支持日本。
英国
英国虽然在“二十一条”提出后，出于各方利益考虑，纠结再三、左右摇摆，最终仍然采取了表面平和却实际支持日本的态度。日本在中国所占资源过多，引起英国的极度反感，但是英国最终选择了沉默。在这项交涉中，始终采取一种妥协的、被动的姿态。
美国
美国对“二十一条”的态度交织着软弱和抵制。软弱体现在美国承认了日本在山东与满蒙地区的独占权。这是美国迫于形势做出的让步。但是，美国对“二十一条”第五号危及美国利益的条款提出了异议。美国政府对于“二十一条”，既有一定的妥协，又有比较强烈的抵制。
废除条约
“二十一条”要求是日本以吞并中国为目的，完全违背国际关系准则，企图单方面强加于中国的所谓“条约”。在中国民众的强烈反对下，袁政府事后也不得不声明，由“二十一条”要求演变而来的《民四条约》，是在日本最后通牒下被迫同意的。至于日本“二十一条”要求，历届中国政府均未承认其为有效条约。
1917年，北京政府利用一战对德断交宣战之机，废除了与德国和奥匈的不平等条约。巴黎和会上，中日双方签订《解决山东悬案条约》，交还大连、旅顺租借地。北京政府还宣布废止袁世凯签订的“二审一条”。
1922年12月，中国收回青岛。3个月之后，中国宣布废除“二十一条”。尽管日本政府不认账，但它表明了中国人民永远不会屈辱地接受日本强加的“二十一条”。正如目睹这一历史过程的美国驻华公使芮恩施在回忆录中所说的那样：日本从不能代表中国人民的北京当局那里获得了某些具有深远影响的特许权，但是中国人民作为一个古老的有组织的社会，比任何政府都强大得多，中国人民始终没有同意日本提出的“二十一条”要求。
历史影响
中日有关“二十一条”交涉的最终结果是签订了“民四条约”，比较“民四条约”与“二十一条”就会发现，中国并非将“二十一条”全部接受，“民四条约”与“二十一条”存在很大的差异。日本所提出的有关东部内蒙古的条款在最后决案中基本删除，有关山东和南满的很多条款也作了相应的变动。
“二十一条”的提出使中国摒弃了以日本为学习榜样的取向，同时向辛亥革命后的中国人民提醒了帝国主义侵略威胁的存在。中国的民族主义情绪衰而复盛，成为20世纪中国政治中一个决定性的推动力量，五四学生运动就是这种风气继“二十一条”时反日运动的更大爆发。
“二十一条”加剧了国际对抗，使各国担心它们会发生冲突的可能，同时也结束了各国在中国机会均等的局面，中国国际地位下降到前所未有的地步。
接受原因
关于袁世凯接受“二十一条”的原因，如今学者已有较为客观、公正的分析，较为一致的看法是认为：
敌强我弱的力量对比
外交历来是国家实力的较量，在得知日本出兵山东后，袁世凯也并非不思抵抗，在总统府召集的紧急会议上，袁世凯从陆军总长段祺瑞那里了解到由于事实上的国力悬殊，中国既无长期抵抗能力，也无法阻止日军已开始的行动，于是只好采取了在中国境内划出“交战区”，让日本通过的办法。此法虽备受谴责，但客观而言，也许是当时中国“惟一切实可行的政策”。
对自身权位的维护
袁世凯有强烈的权力欲望，在日本提出“二十一条”前，袁世凯虽然已经成为集大权于一身的终身大总统，但当时的国内环境并不安定，革命党人的活动颇令袁世凯寝食难安。日本正是抓住了袁的这一心病，采用了威胁和利诱并举的手法，在提出“二十一条”时即向袁暗示：中国革命党人“与许多在野的日本人关系非常密切，他们有办法、有影响；同时又对袁放出诱饵，称只要接受日方的条件，日方将“保证袁世凯大总统及其政府的安全，严格取缔在日本及其保护下的革命党员、宗社党员、留学生及不法日本商民与浪人”。日人的这一手，对于因革命党人活动而面临严重政治危机的袁世凯来说，显然是发生作用的。而“二十一条”消息泄露后，以孙中山为首的革命党人也正对袁发动舆论攻势，号召党人“力行革命，推翻袁氏恶劣政府。”这不能不令袁世凯惕然心惊。袁担心若拒绝日人条件，日本会利用支持革命党来达到推翻其政权的目的；相反，若接受日人的部分条件，以此换取日人对其铲除革命势力的支持，进而能助其登上帝位，这对袁就更有诱惑了。有史书记载，日置益公使曾向曹汝霖放话，称：“救国以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成之。”
无有力之外援
西方势力在“二十一条”问题上对日本的一种“绥靖”态度，显然也是造成了袁世凯最终屈服于日本“最后通牒”的一个重要原因。日本趁欧战爆发之际，欲逞独霸中国之图，依照袁世凯的经验，欧美列强不会袖手旁观，所以他希望通过“以夷制夷”，即让列强出面迫使日本让步。然列强在中日二十一条交涉中采取的则是牺牲中国、讨好日本，甚至从中渔利的立场。仅美国一家给予了中国道义上的有限支持。但也仅站在维护本国利益立场上给日本警告而已，并无阻止的有力措施。所以说，尽管袁世凯对在华列强存在权益争夺，这个估计大体来说是不错的，但能否为中国利用来牵制日本带有很大的不确定性。而袁世凯在与日交涉中把减少中方损失的希望寄托于外强的介入和干涉，显然是不明智的。
历史评价
“二十一条”是恶化近代中日关系之“癌”。它不但是日本发动十五年侵华战争的“远因”之一，其本身也是其侵华政策要求的重要内容。它虽伴随着中国政府的对日宣战而作废，并由于日本战败投降而告终，但历史教训是深刻的。（臧运祜评）
