袁世凯（1859年9月16日-1916年6月6日），字慰庭（又作慰廷或慰亭），号容庵、洗心亭主人，河南省陈州府项城县袁寨人，故又称为袁项城。他曾任大清帝国内阁总理大臣、中华民国首任大总统，是北洋军阀的创始人和领袖。
光绪七年（1881年）起，袁世凯投身军营，随后出征朝鲜，并担任通商大臣。甲午战后，他以小站练兵起家，历任山东巡抚、直隶总督、外务部尚书、军机大臣等要职，成为北洋军阀首领。民国元年（1912年），袁世凯迫使宣统皇帝逊位，随后就任中华民国大总统。在职期间，因“宋教仁”案和其独裁举措，使得南方革命爆发了二次革命，后被袁世凯镇压。民国三年（1914年）5月，袁世凯颁布《中华民国约法》意欲篡权称帝，并于民国五年（1916年），袁世凯逆民意，意图正式称帝，改国号为中华帝国，建元洪宪，成为其政治生涯的一大丑事。在之后北洋及各方势力展开的护国运动下，袁世凯被迫撤销帝制，最终于民国五年（1916年）6月6日病逝。
袁世凯以其在中国近代史上不可替代的位置，广受争议。袁世凯早年在练兵方面颇有成就，并著有《新建陆军兵略录存》《训练操法详晰图说》传世；在其执政期间，主张废除科举、兴办新式学校、规范报业、制定治安警察条例，对中国现代化做出了诸多贡献。曾任袁世凯英文秘书的顾维钧称他坚强、有魄力，天生的领袖人物；同时期的孙中山则将其定性为“独夫民贼”；陈伯达在《窃国大盗袁世凯》中将其作为“近代中国的第一个窃国大盗”进行抨击。现代学者多从清末民初这样一个特定时期客观评价，认为对袁世凯不应以“窃国大盗”来盖棺论定，其在中国近代史上的影响是深远的。
人物生平
早年经历
咸丰九年八月二十日（1859年9月16日），袁世凯出生河南省陈州府项城县袁张营（今项城市千佛阁办事处袁张营村）的一个封建官僚地主家庭。袁家在清朝道光年间开始兴盛，曾祖袁耀东是个庠生，祖父袁澍三为地方名绅，曾任陈留训导，同辈有兄弟中，以袁甲三官拜漕运总督最为显赫。袁甲三的儿子袁保恒历任户部、吏部、刑部侍郎，袁保龄为候补道，后经直隶总督兼北洋通商大臣李鸿章奏调到天津办理海防营务。袁世凯生父为袁保中，副贡出身，捐同知，在本县负责地主武装团练，是当地有名的地主豪绅。其胞叔袁保庆系举人出身，曾追随袁甲三屠杀农民起义军多年，后由郎中升为道员，官至江宁盐法道。袁保中妻子病故后，将妾刘氏扶正为继室，袁世凯即为刘氏所生。袁世凯出生之后，因刘氏奶水不足，由袁保庆妻子牛氏抱去喂养。又因袁保庆没有儿子，袁保中有数子，约在同治三年（1864年）将袁世凯过继给袁保庆为嗣。从此，袁世凯便与养父母袁保庆、牛氏生活在一起。
同治五年（1866年），袁保庆携家眷到济南上任，开始聘请塾师教袁世凯读书，但此时的袁世凯对枯燥乏味的经文八股毫无兴趣，对读书心不在焉。
同治十二年（1873年），袁保庆病死于江宁盐法道任所，过了几个月，他同养母牛氏扶柩返回项城，堂叔袁保恒此时获同治帝三个月假期，在项城遇见了袁世凯，使得袁世凯有了赴京念书的机会。在堂叔袁保恒、袁保龄的意识中，仕途之路是成功的必由之路，为此两位堂叔为袁世凯兄弟聘请了三位名儒作为教席，举人周文溥教授作诗，进士张星炳教授写字，举人谢廷萱教授经义、作八股文，而以谢廷萱为主。袁保恒、袁保龄兄弟期望袁世凯能够读书上进，准备科举应试，以后光耀袁氏门庭。两位堂叔对袁世凯的期待甚高，在日常生活中发现袁世凯不专心向学，就严加管束。在堂叔的严厉监督下，袁世凯“昼习词章，夜究兵书”，“昼夜并进，每寝不及二三时”。袁世凯能够把四书五经背诵如流，音韵词章亦有长进，唯尚不喜为章句之学，“文章尚未入门”，但对兵书却读之不倦。袁保龄认为：“世凯毕竟算得上中上人才，袁家后继有人，亦可略慰。”
弃笔从戎
同治十三年（1874年），袁世凯随袁甲三的儿子袁保恒到北京，一边读书，一边帮袁保恒办事。11月，袁世凯生父袁保中病逝，据说袁世凯听闻“哀病失血，咽喉溃烂如蜂房，久不愈”，按照传统礼俗，袁世凯本应守丧三年，不参加科举、婚配，但是由于袁世凯已经出嗣，袁保恒并未允许其回乡处理生父后事。光绪二年（1876年）秋，袁世凯从北京返回河南参加乡试，结果名落孙山。对于此次落榜，中国近代革命家刘成禺在其《世载堂杂记》解释为：河南学政瞿鸿禨因受陈州知府吴重熹的侮辱而怀恨在心，擅用职权一律不予录取陈州吴重熹辖下各县所取第一名， 而陈州项城的第一名正是袁世凯；袁世凯的亲信张联棻在其《小站练兵与北洋六镇》中也同样指出：“袁世凯以世子弟应试陈州，考了前十名，不幸被主考者摒出。”同年11月，回乡与陈州名门于氏结婚。当时袁保恒刚调任刑部左侍郎，袁世凯去北京投靠袁保恒，一面读书，一面帮助袁保恒处理公务。袁保恒对这一时段的袁世凯赏识有佳，称其“手批嘉勉，喜其留心时事”。
光绪三年（1877年），时值河南大旱，饥殍遍野，当地“人肉卖二十八文一斤，孙杀其祖母而卖之，弟杀其兄而卖之，种种未闻之奇，不一而足”，因发生于丁丑年1877年、戊寅年1878年，史称“丁戊奇荒”。清廷调任刑部左侍郎袁保恒帮办赈务，袁世凯随同前往，期间袁保恒遇有机要之事，都会让袁世凯查访，并多方面培养他为官之道。此时的袁世凯勤奋从公，即使因严冬酷寒而手足冻裂，也毫无懈怠。次年5月，袁保恒因染疾疫而病故于任上。袁世凯为之料理身后事务，并检点公私未了之事，后随和叔叔袁保龄、弟弟袁世勋返乡。此后，袁世凯便携新婚的妻子于氏自项城搬入陈州，开始了他人生中的一段诗酒文人的生活。时任准宁县（今属河南省周口市淮阳区）知事的徐世昌正屈身于陈州府作为授馆课童，听闻袁世凯好士待客大名，特地登门拜访，二人一见如故，结拜为盟兄弟。徐世昌欲入京参加科考，但囊中羞涩，袁世凯当即慷慨解囊，赠予纹银100两作为考费，徐世昌也不负所望，中得举人。
光绪五年（1879年）袁世凯第二次参加乡试，再次落第。袁世凯无法接受，将诗文书稿、家藏书籍，连同朋友书信、文房四宝付之一炬，并言道：“大丈夫当效命疆场，安内攘外，岂能龌龊久困笔砚间，自误光阴耶！”此后，袁世凯放弃了自己的应考仕途路，决心弃笔从戎。
光绪七年（1881年）5月，袁世凯前往山东登州（今山东省烟台市蓬莱区），投奔袁保庆的结拜兄弟、时任淮军统领的吴长庆。吴长庆见袁世凯胸怀大志，便令他拜自己的幕僚为师，叫他在营中读书“所以报笃臣（袁保庆）也”。袁世凯自从到了庆军，对军事表现出了极大的兴趣，处处留心，任事不辞劳苦，力求上进。之后，在张謇和朱铭盘两位幕僚的极力推荐下，吴长庆委任袁世凯为营务处帮办，掌管部队的训练和军纪。袁世凯在吴长庆及其幕僚面前“谦抑自下”、虚心勤干的表现，“作激昂慷慨之谈”的远大抱负，让吴长庆对这位故人之子深有好感，对他甚为赏识。袁世凯在致其二姊的信中写道：“延陵帅（吴长庆）相待日见加优，谏行言听，对感之至。”吴长庆认为袁世凯是“有造之士”。
驻使朝鲜
壬午军乱时期
光绪八年（1882年），朝鲜发生壬午军乱：从19世纪70年代末时期，朝鲜的闵妃集团与日本势力勾结，大揽朝政，聘日本人充当教习，改革军制，令被裁士兵无以为生。而后，日本又垄断了朝鲜粮食交易，把粮食大量运往日本，使得朝鲜士兵无以为食，最终引发兵变。叛变士兵攻击日本使馆、杀死日本教官掘本礼造，国王李熙被迫召还生父李昰主持国政。李昰掌权后宣布大赦天下，恢复旧军制，发放军饷，变军才退出了王官。而日本政府鉴于清廷及北洋大臣兼直隶总督李鸿章所持“以夷制夷”、息事宁人的外交方针，决定借此事件大举派兵入朝。
清廷驻日公使黎庶昌侦知此事后，于7月31日、8月1日两次急电直隶总督、北洋大臣张树声（此时李鸿章因母丧丁忧在家），告知日本即将出兵朝鲜的情报，建议“中国宜派兵船前往观变”。几乎与此同时，出逃到忠清道的闵妃也指示其下属通知正在天津的朝鲜使臣金允植、鱼允中向清廷求救。
8月9日，由清廷总理衙门批准、张树声下达指令，庆军统领吴长庆、水师提督丁汝昌、候补道马建忠领率军乘“威远”等三舰出兵入朝，镇压朝鲜兵变，同时阻止日本“借事居功问罪，得肆要挟之谋”。此时的袁世凯以庆军营务帮办一职随同前往。8月10日，清军抵达仁川马山浦后，吴长庆下辖一营管以士兵晕船为由，请求暂缓登陆，吴长庆改派袁世凯代理后，该营于两小时内完成登陆，并使得清军早于日军半天到达，占据了政治军事上的主动。此后，吴长庆又授予袁世凯全权督查军纪一职。经过袁世凯严格的整饬，庆军军纪此大为改观，也让其获得吴长庆器重、确立了他在庆军中的威信。8月25日清军进驻汉城南门外南檀一带。次日，吴、马、丁三人同去拜访李昰，“以好言诱之”。27日，李昰中计，带领卫队来清军驻地答拜，袁世凯负责用计阻止其卫队进入军营，李昰随即孤身入室，吴长庆等立即令官兵强行将李昰星夜护送到马山浦，押上军舰，解往国内。
9月6日，朝鲜国王李熙在宫内设宴感谢清军，招待了吴长庆、马建忠及袁世凯，宴后又单独召见袁世凯，与之秘密商讨重振朝政事宜。由此，袁世凯很快取得了朝鲜王室的信任，为其日后在朝鲜的政治砝码增加分量，迅速在朝鲜高官权贵中打开了局面。在平定叛乱后，吴长庆上报说袁世凯“治军严肃，调度有方，争先攻剿，尤为奋勇”。李鸿章奏保奖励朝鲜出力人员，称袁世凯“治军严肃，剿抚应机”，奉旨以同知补用，并赏戴花翎。在赴朝期间，袁世凯便已颇具政治野心，认为“李熙庸主耳，无能为，夺其政权归我掌，犹反手耳”。
甲申政变时期
光绪十年（1884年），朝鲜发生甲申政变。以金玉均代表的“开化党”试图推翻“事大党”朝鲜政权，驻朝日军趁机行动，意欲挟制王室。袁世凯很快洞悉了日本人的阴谋，将朝鲜的紧急政情迅速禀报给了李鸿章，把朝鲜、日本的关系和政局发展趋势透彻地表述，提示李鸿章要警觉朝鲜政局和日本动向。李鸿章命令袁世凯等“不动声色，坚守镇静，并随时侦探情形详细密报”。随即，袁世凯“密令下军中，夜不解带卸履，因束兵士，一如战时”外，袁世凯本人更是日夜监视敌人动向，各方面的情报都较及时而准确。12月4日，政变爆发，开化党朴泳孝持敕书引日使竹添进一郎带兵入宫，把国王、闵妃软禁于王室别宫景佑宫。翌日，开化党组成新政府，金玉均、洪英植、朴泳孝、徐光范、徐载弼等开化派中坚人物均出任新政府要职。6日，新政府以国王“谕旨”的形式颁布了十四条政治纲领，美、英等国公使皆入朝鲜王妃闵氏宫晋谒朝鲜国王，严重破坏了清廷与朝鲜之间的宗藩关系。面对严峻的局势，袁世凯认为：“若日兵劫王东去，别立新主，则在此保护弹压，既失一国，又失一君，咎孰大焉？”同时他还考虑到：“韩既附日，韩乱党必断我归路，合兵攻我，何由回国？”而后，做出了带兵强行进攻、营救李熙的决定。日本使者竹添进一郎得知事情不妙，乃自焚使馆，率兵出小西门前往仁川，开化党叛臣随日军逃跑。10日，袁世凯拥国王李熙回宫，平定了“甲申政变”。
12月15日，袁世凯上书李鸿章，认为对于日本“示以必战，则和局可成；示以必和，则战事必开”，要求“先派兵轮十数只、陆军数千人先入屯扎”，则日本“必可翻然乞和”。而此时的清廷正忙于中法战争，无暇东顾，李鸿章也不愿与日本失和，对此建议并未予以采纳，令其“以定乱为主，切勿与日人生衅”。因袁世凯挫败了日本势力渗透朝鲜的计划，日本政府开始向清廷追责，意指袁世凯首先发难，并对日本军民造成伤亡，要求清廷处罚中国营官、撤退驻朝军队，并向日军谢罪；同时，清廷派遣会办北洋事宜吴大澂、两淮盐运使续昌二人为正副钦差，赴朝处理善后事宜，将袁世凯作查办的对象。袁世凯面对日方的施压、清廷内部对其的诋毁愤懑不已。适逢母亲牛氏生病，袁世凯以此为借口，于光绪十一年（1885年）1月31日启程回国。
袁保龄对袁世凯的急流勇退大加赞赏：“凯侄脱身回国，想此子狡狯，亦复胜其痴叔矣。”李鸿章也认为牵制李熙非他不可，处理朝鲜问题离不开此人，“通品”之才难求。光绪十六年（1890年），李鸿章给袁世凯写了“血性忠诚，才识英敏，力持大局，独为其难”的十六字考核评语，奏请免补知府，以道员尽先补用，并赏加二品衔。光绪十九年（1893年），奏补浙江温处道，其实际任职地点仍在朝鲜。
东学党起义时期
光绪二十年（1894年）初，朝鲜爆发东学党起义，朝鲜国王向中国借兵。6月4日，清军开赴朝鲜。根据《中日天津条约》相关条款，6月7日清廷将出兵事宜知照日本，同日，日本驻北京公使小村寿太郎照会清廷称日本也已出兵。6月11日，日本公使大鸟圭介率军到达朝鲜京城。获悉清廷出兵后，起义军6月11日与朝鲜政府签订《全州和约》，朝鲜内乱有所缓和。6月12日大鸟圭介主动与袁世凯会晤，商谈共同撤兵，但日本内部认为并未达到目的，拒绝撤兵。7月25日，日本军队在丰岛海面对清军发动袭击，挑起丰岛海战，进而引爆中日甲午战争。10月24日，日军第一军突破清军鸭绿江防线，侵入中国。袁世凯唯恐奉天危急，借口筹粮躲到新民厅（今辽宁省新民市）。李鸿章令其速到前线，袁世凯才赶到九连城，不久又逃至新民厅。
小站练兵
中日甲午战争以清军海陆皆败收场，袁奉命随军撤回天津。此时，两江总督张之洞聘请德国教官，在吴淞练“自强军”；胡燏棻聘德国人汉纳根为教官，在天津小站编练“定武军”10营。不久胡燏棻调职，奕譞、奕劻、翁同龢、李鸿章、荣禄联名保荐袁世凯练兵有功，可以接办“定武军”。光绪帝和慈禧太后命袁世凯接替胡燏棻练兵。光绪二十一年（1895年）11月19日，袁世凯奉旨督练新建陆军，并派人到鲁、苏、皖、豫等地招募2250名步兵，300名骑兵，使得新军作战兵力达7000人，另有长夫、伙夫、马吏3800人。新军设有步兵5营、炮兵1营、工程兵半营，重炮18门、快炮24门、马炮18门。这股兵力后来成为清末陆军主力，也是北洋军阀的雏形。
袁世凯在小站练兵以德军为蓝本，制订一整套近代陆军的招募制度、组织编制制度、军官任用和培养制度、训练和教育制度，以及粮饷制度等内容的建军方案，基本上摒弃了八旗、绿营和湘军、淮军的旧制。在军事装备上，袁世凯注重武器装备的近代化和标准化，采用西方的先进技术，强调实施新法训练的严格性。小站练兵培养了一大批近代新军事人才，加快了旧军队的淘汰，促进了清军的近代化。李鸿章所创“北洋武备学堂”毕业的学生皆被袁世凯收纳，领官、管带、统带等职多由段祺瑞、冯国璋、王士珍、曹锟、李纯、张怀芝、雷震春、何宗莲等在内的武备学生担任。
袁世凯在练兵处广招封建文人，对新军士兵灌输封建礼教观念、灌输“袁大人是我们的衣食父母，我们要为袁大人卖命”的思想，把士兵驯服成效忠舍命的工具和奴才。袁世凯还指使其死党在各营房里供设他的“长生禄位”，每天强命士兵叩头行礼，在新军里养成了“只知有袁宫保，不知有大清朝”的心理，令新建陆军形成一种以封建关系为纽带的特殊团体，也就是北洋军阀集团中一直盛称的“北洋袍泽”关系。
戊戌变法期间，康有为、梁启超等改良派在北京进行维新变法活动，袁世凯借“赞助”之名，将维新运动纳入他攫取权力的范围之内，参加了康梁发起的“强学会”。光绪帝、康有为一方的维新派为与慈禧太后及守旧派官员抗衡，自然将手握兵权的袁世凯视为招揽对象。光绪二十四年（1898年）9月16日，光绪帝听从康有为建议，召见袁世凯，赏候补侍郎，责成专讲练兵事务，并随时具奏应办事宜。17日，光绪帝密诏康有为，解救慈禧对自己的软禁。于当晚，康有为派谭嗣同与袁世凯秘密在京郊法华寺见面，要求袁世凯率领敢死将士数百，拥光绪帝登上午门，杀荣禄，除旧党。袁世凯表示誓死效忠皇上，但立即举兵勤王有困难，其称“杀荣禄乃一狗耳，然吾营官皆旧人，枪弹火药皆在荣禄处，且小站去京二百余里，隔于铁路，虑不达事泄。若天津阅兵时，上驰入吾营，则可以上命诛贼臣矣。”而后，袁世凯获知慈禧将再出训政并准备捉拿维新派的消息，为保全自己并洗刷与维新派的干系，便通过荣禄向慈禧太后告发，致使光绪帝被慈禧囚禁、戊戌变法陷于惨重的失败。
山东巡抚
光绪二十三年（1897年）11月山东曹州府爆发“曹州教案”，因义和团在山东排斥西教的活动，两名德国神父被杀。11月6日德国以此冲突为借口出兵山东，侵占胶澳地区。此后俄、英、法等列强竞相效尤，纷纷争占租借地。袁世凯考虑到既要防止列强继续入侵，又要防止当地的民众反抗，继而令列强有理由宣战，便向山东巡抚张汝梅、北洋大臣直隶总督王文韶、代理营务的徐世昌出谋划策，预筹战备。由于袁世凯的建议，清廷适才认识到山东局势的严重性。
光绪二十五年（1899年）3月31日，荣禄上奏成立“武卫军”，辖前军聂士成武毅军、后军黄福祥甘军、左军宋庆毅军、右军袁世凯新建陆军、中军荣禄自募万人，共7万人。5月1日，荣禄命令袁世凯和聂士成率军往山东境内演习。此行，袁世凯对外宣布用武力镇压当地匪患、保护教民，实则为了遏制德军。由于山东巡抚毓贤不愿与义和团针锋相对，甚至煽动民众袭扰洋人，美国公使爱德温·赫德·康格（Edwin Hurd Conger）于12月5日向总理衙门提出，要求撤换毓贤，以平息山东民教纠纷，康格称：“假如没有足够武力的话，可把天津操练得很好的军队调去协助。”此番意见正符合了慈禧太后及荣禄的想法，遂罢免毓贤，于12月6日任命袁世凯为山东巡抚。
光绪二十六年（1900年），面对义和团势力日渐壮大，慈禧太后于6月16日任命刚毅、董福祥招募义和团成军，又于23日任命庄亲王载勋、军机大臣刚毅为统率义和团大臣，把义和团纳入官家轨道。但袁世凯认为义和团“与白莲教同出一源。止有拳会之名，本无乡团之目。”“皆凶横方匪类……是宜严禁预防，未可权宜迁就”，并于8月颁布了《严拿拳匪暂行章程》，大力镇压义和团拳民活动，至9月“东省拳匪剿办殆尽”。同年，八国联军之役爆发，山东省在袁世凯治下得以维持稳定，并且加入东南互保，但东南互保一举使得清廷颜面扫地，令各地革命势力得到发展。
光绪二十七年（1901年），清廷与列强签订了《辛丑条约》，由于庚子赔款数额巨大，清廷在次年不得不向各省不断增加新的捐税，各省随之开始抗捐抗税，最终爆发景廷宾起义。光绪二十八年（1902年）3月3日，袁世凯部正定、大名两团练军队袭击景廷宾所在的东召村。由于景廷宾起义涉及了冀鲁豫平原24县，同时汲取义和团的经验，势大难挡，袁世凯的武卫左军一部被歼。袁世凯随即加派段祺瑞、倪嗣冲等率北洋军步马炮兵2000多人，与武卫右军先锋队数营合军，开赴冀州、广宗，大规模镇压起义军，并亲自督战。至5月间，广宗、钜鹿、威县、南宫等地相继易手，起义军向山东和河南边境转移。6月12日，倪嗣冲率军抵成安，景廷宾撤入河南。至7月25日，起义军被镇压，景廷宾被处死。
李鸿章临终前推荐袁世凯继任，光绪二十七年（1901年）11月7日清廷诏旨“袁世凯署理直隶总督北洋大臣”。光绪二十八年（1902年）6月9日，袁世凯实授直隶总督、北洋大臣。6月25日，袁世凯上奏《北洋创练常备军营制饷章》。袁世凯创设直隶军政司，兼军政司督办。同年从八国联军手中接收天津。光绪二十九年（1903年）12月4日，清廷决定在北京设立练兵处，命袁世凯综理全国练兵事务，加大改革军制和编练新军的力度，以改变清军诸多问题。袁世凯趁此机会，推举被他收买的奕劻作为总理大臣，自己退居会办大臣之位，既保证了集兵权于己身，又避免清廷的疑忌，新军的实权部门皆为其亲信，反而巩固了自身影响。12月27日，清廷下谕正式任命练兵处的主要人员，以徐世昌为练兵处总提调，下设三司，正副使皆为袁世凯的忠实党羽（见下表）。
清末新政
由于《辛丑条约》中规定清廷在天津周围20里内不能驻兵，为保证天津租界地区稳定，袁世凯创办巡警制度，“以警代军”。正如他说：“备军所以御外侮，警兵所以清内匪。”不久组成天津侦探队，又创办天津巡警学堂，逐渐将警察网络推广全省。期间，袁世凯大力协助新政推广，在其辖区废除科举、兴办学校、督办新军、发展实业、奖设工商，于光绪二十七年（1901年）上奏呈请建立山东大学堂（今山东大学前身），并参与北洋大学（今天津大学前身）、北洋工艺学堂（今河北工业大学前身）的建设，一手创办了北洋军医学堂（今台湾“国防”医学院、中国人民解放军总医院第七医学中心前身）。此外，袁世凯倡导建立北洋新区，这是中国地方率先采用西方现代城市规划理念而建成的城市新区。
光绪三十一年（1905年）9月2日，直隶总督袁世凯、湖广总督张之洞奏请立停科举，推广学堂。10月23日，陆军在河间府会操，共有二镇四协计3.32万余人，清廷派阅操大臣袁世凯、铁良前往校阅。10月25日会操结束。此次会操是中国地区历史上首次大规模的现代化正式野战演习。
光绪三十二年（1906年）2月5日，袁世凯同湖广总督张之洞、两江总督周馥、两广总督岑春煊电请外务部转商英国驻大清国公使萨道义（Ernest Mason Satow），减少进口印度鸦片。次日，萨道义答复限制印度鸦片事，需等到中国限制自种罂粟有效之后才以照办。2月11日，袁世凯奏设高等师范学堂于天津，山东、河南、陕西、山西、奉天等省均可派生附学。2月17日，袁世凯奏设矿务总局于天津，严禁私售矿产于外人。4月27日，袁世凯派武备学堂学生分赴德、奥学习陆军。6月13日，直隶总督袁世凯奉清廷饬令，派马队1200人剿办马贼。6月28日，直隶总督袁世凯批准北洋银圆局立案开办劝业铁工厂。7月22日，直隶总督袁世凯奏称，法国撤减直隶驻兵，交还廊坊、杨村、北戴河、秦皇岛、山海关各处兵营。8月6日，出使各国考察政治大臣戴鸿慈、端方到达天津，同袁世凯讨论筹备立宪及改革官制等事。8月9日，袁世凯会商两大臣奏改官制，并饬办学各绅商会议地方自治制度。8月23日，袁世凯委周学熙、孙多鑫收回唐山洋灰公司。11月20日，清廷准许袁世凯片请，开去其各项兼差，将北洋军第一、三、五、六镇“归陆军部直接管辖”，第二、四镇仍归自己“统辖督练”。12月21日，托忒克·端方奏称已商请袁世凯先后调拨巡洋舰“海圻”“海容”“海琛”“海筹”、驱逐舰“飞鹰”，以助北洋军声威。
光绪三十二年（1906年）8月26日，作为立宪领导者、政务大臣袁世凯，同醇亲王载沣、军机大臣奕劻、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼐等阅看考察各国政治大臣上陈的内容。袁世凯在其中起了举足轻重的作用，并认为“官可不做，宪法不能不立”“当以死力相争”，并四次进见慈禧太后，从改革官制入手建议组织内阁。8月28日，清廷及组织立宪众臣开始商讨实施立宪事宜。1906年9月1日，清廷上谕宣布实行立宪，《宣示预备立宪先行厘定官制谕》（又名《宣示预备立宪谕》），上谕中又指出：“目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民而昭大信。”可见清廷此时态度并不坚决。9月2日至10月7日，清廷载泽、世续、戴鸿慈及袁世凯等14人公同编纂，并命端方、张之洞等六总督派员至京随同参议，由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总司核定，在朗润园会议官制。10月17日，袁世凯编刊《立宪纲要》，但由于该纲要所制定的官制方案对满清贵族不利，慈禧未予启用，换其他大臣继续制定。
光绪三十三年（1907年）1月13日，清廷谕军机大臣着直督袁世凯迅饬提督夏辛西统带原统队伍，前往山东督办兖曹剿匪事宜。3月13日，盛京将军赵尔巽、直隶总督袁世凯联电外务部，请与日使议订《满韩陆路通商详细专章》。3月29日，都察院代表直隶、江苏、山东三省京官筹款自建津镇铁路，清廷谕军机大臣着袁世凯、张之洞妥商办理。5月17日，袁世凯派蔡廷干统带军舰“海容”“海圻”两艘游历南洋，借此保护当地华侨。7月12日，御史赵炳麟奏劾袁世凯权重势高，并引年羹尧为比。7月28日，袁世凯奏请赶紧实行预备立宪，条陈管见十事，其要旨为：建政府、设资政院、办地方自治、普及教育、融化满汉界限；袁世凯奏请简派明达治体之大臣，分赴德国日本会同出使大臣考察宪法，并请简择王公近支聪颖特出者遣赴英国德国学习政治兵备，助预备立宪之施行。
光绪三十三年（1907年）8月18日，天津县议事会成立，选出正、副议长。8月24日，清廷电召直隶总督袁世凯入京陛见，8月30日袁世凯入京，并建议清廷以天津为模范，计划全省自治办法，期以三年一律告成，以为预备立宪之基。9月4日，清廷命外务部尚书吕海寰开缺，充会办税务大臣，以直隶总督袁世凯为外务部尚书；任大学士张之洞、外务部尚书袁世凯为军机大臣。9月5日，袁世凯请收回成命，命毋庸议。10月26日，湖北按察使梁鼎芬奏劾奕劻、袁世凯贪私误国，徐世昌、杨士骧、陈夔龙等夤缘比附，清廷诏以其摭拾空言，有意沽名，传旨申斥。同时也使袁世凯疏远军事，有明升暗降之嫌。同年，在袁世凯的运作下，中国第一支新式地方警察队伍、正式成立于天津，天津议会成立。同时，袁世凯又下令直隶各州试验地方选举、地方自治和司法独立。
光绪三十四年（1908年），光绪帝、慈禧太后相继去世，溥仪继位。因溥仪年幼而由隆裕太后垂帘听政、醇亲王载沣任摄政王。3月9日，康有为此时仍对袁世凯在戊戌变法时的作为怀恨在心，便以“为先帝（光绪）复大仇，为国民除大蠹（dù）”之名义致书梁启超，力主联络肃亲王善耆以打击袁世凯，并希望摄政王载沣将袁世凯“肆诸东市”。宣统元年（1909年）1月2日，清廷借口“现患足疾，步履维艰，难胜职任”，将袁世凯开缺回籍。袁世凯自此隐居于辉县（今河南省辉县市），后又转至彰德府洹上村（今河南省安阳市），但仍关心政事。
武昌起义
宣统三年（1911年）10月10日，武昌起义爆发，湖广总督瑞激逃上了“楚豫号”军舰遁脱，第八镇统制张彪躲入日本领事馆，第二十一混成协协统黎元洪匿身在谢国超管带家中闭门不出。10月11日，首义士兵群众聚集，准备建立革命军政府，黎元洪被迫出任大都督。内阁总理大臣爱新觉罗·奕劻及内阁协理大臣徐桐、徐世昌等深感局势严重，一致主张起用袁世凯，以”挽救”清廷危局。美、英、德、法四国基于向清廷签订了大量借款合同，也不愿清廷倒台，开始向其施加压力，表示希望起用袁世凯。摄政王载沣见内外一致认为“非袁世凯不能收拾局面”，于10月14日任命袁世凯为湖广总督，派其南下镇压起义。
镇压起义
得知载沣催其上任，袁世凯于宣统三年（1911年）10月19日电奏：“鄂省兵叛库失，凯赤手空拳，无从筹措，必须赶募得力防军，以备驻防收复地面及弹压各属。”又奏请招募一万二千五百名防军，拨款四百万两。次日再电内阁，要求把王士珍、张锡銮、倪嗣冲、段芝贵、陆锦、张士钰、袁乃宽、吴凤岭、段祺瑞等心腹调至身边，以便指挥；又要冯国璋到彰德筹商一切。清廷一一准奏。10月27日，清廷授袁世凯为湖广总督。同日，袁世凯密令北洋军进攻汉口。30日，冯国璋纵火焚烧汉口，迫使革命军退守汉阳。
11月4日，陆军第六镇统制官吴禄贞与山西都督阎锡山会晤于娘子关，当即议定成立燕晋联军，密电陆军第二十镇统制张绍曾，意欲协同进京推翻清廷。袁世凯自知无法腹背受敌，便指使吴禄贞原部将周符麟，收买了吴禄贞骑兵第三营管带马蕙田，于7日凌晨将吴禄贞暗杀。随后，袁世凯命曹锟率第三镇北洋军全力进攻山西，阎锡山不战自溃。张绍曾亦被袁世凯奏调解除兵柄，此后张绍曾因其势孤而不再起义。对待京、津、保定一带的革命，袁世凯为夺取大总统权位，一方面实行武力镇压，另一方面也不断与革命势力方面接触、谈判。袁世凯由其党羽铁路总局局长梁士诒和统计局局长杨度介绍，结识了同盟会会员汪精卫，此时的汪精卫因辛亥革命期间行刺摄政王载沣而名闻全国，刚刚从狱中释放。在袁世凯的授意下，汪精卫和杨度二人合组成“国事共济会”，又指派汪精卫随时向袁世凯密报革命活动——当湖北军政府代表胡鄂公到天津发动革命后，汪精卫诈称袁世凯计划进攻清室大内，要革命党同时发难。胡鄂公因汪精卫谋炸载沣的革命壮举，信之不疑。待其起事之后，袁世凯派军警密依计行动，抓获革命党十余人，致使北方革命军再未形成气候。在和南方革命军和谈之余，袁世凯又命冯国璋全力攻汉阳，并于11月27日攻占。此后，袁世凯改派段祺瑞接统第一军，段祺瑞依照袁世凯密令按兵不动。此时北洋军队已占龟山天险，使武昌处在龟山北洋军的炮火射程之内，逼迫革命党走上谈判桌。
12月2日，革命军攻克南京。同日，南北双方达成武汉地区停战三日的协议。
12月18日，耿世昌率领五百余革命党人，发动任丘县起义。袁世凯从保定调动两营淮军前来围剿，最终将其剿灭。同日，南北议和首次会议在上海举行。12月29日起，陕西革命军陆续东征，袁世凯令第二镇统制王占元、第六镇协统周符麟集中兵力，挟野炮山炮五六十门向民军进攻，又增调毅军十营，将革命军击退至陕西潼关。又将革命党人刘纯仁、纪宗义、刘建中三人杀害。
次年1月3日，滦州官兵起义，宣告独立。袁世凯命曾锟、王怀庆带陆、淮各军进行剿灭。5日凌晨被镇压。此时，孙中山已就任了中华民国临时政府大总统，因见袁世凯缺少和谈诚意，决定指挥革命军继续出师北伐。北伐军在河南、安徽、湖北等地连连告捷，但随着帝国主义的恫吓，孙中山不得不把北伐中止下来。14日，双方商定，自15日起各战场继续停战十五天。27日，湖北军政府代表胡鄂公于天津组织起义，因误放信炮被击败。正当他们准备再举义旗的时候，南北和议已经告成，清室决定退位，北方的革命遂即停止。
南北议和
宣统三年（1911年）10月30日，清廷为缓和革命，颁布了四道上谕：实行宪政；起草宪法；组织责任内阁，不以亲贵充任国务大臣；大赦国事犯。袁世凯认为时机已到，便离开彰德南下视师，在信阳和清廷此前所派督军廕昌交接，去往湖北前线。
11月1日，“皇族内阁”总理大臣奕劻自知袁世凯势大，奏请辞职，其他国务大臣亦同时辞职，清廷授袁世凯为内阁总理大臣，着其进京组织责任内阁，袁世凯假意推脱不就。9日，革命党领导人黄兴致函袁世凯，强调革命军认为关键在于推倒清室，并以中国第一任大总统相期许，令袁世凯动容。13日，袁世凯将前线军事交给亲信干将冯国璋、段祺瑞后，带卫军抵京，16日就任国务大臣。11月30日，黎元洪电邀各省代表在汉口租界举行第一次联合会，议定与袁世凯进行和平谈判。
12月2日，南北双方达停战协议；武汉代表会制定了《临时政府组织大纲》，规定了临时大总统选举的一系列规程，确定“虚临时总统之席以待袁君反正来归”。同日，革命军攻克南京，各省代表议决以南京为临时政府所在地。12月4日，在立宪派支持的情况下，同盟会于上海举行了留沪代表会，推选黄兴为大元帅，并根据《汉口会议》的精神，依旧暂缓选举临时大总统，以虚位待袁。18日，南北议和首次会议在上海举行。20日，双方达成和平建国纲领、关于军事问题的协议、关于国民大会的协议、关于宪草问题的协议、关于改组政府的协议等五项协议，其中最重要即为确定共和政体、先推翻清室者为大总统。由于清廷在袁掌握之中，协议明显是有利于袁世凯的。此时，英、日、德、美、法、俄六国也通过驻上海领事向革命军施压，要求双方早日达成协议，停止冲突。12月下旬时，袁世凯还曾唆使驻俄公使陆征祥电请清廷让位，又借口军饷无着，逼迫隆裕太后变卖盛京大内和热河行宫瓷器，交出内帑黄金八万两，此为逼宫让位之始。
清朝覆灭
民国元年（1912年）1月1日，孙中山就任临时大总统之职，宣告了中华民国的诞生。2日，孙中山致电袁世凯，重申前言，令其不要误会。1月3日，南方代表选举黎元洪为副总统，通过了临时政府各部总长人选，成立了中华民国临时政府。袁世凯暴跳如雷，怒斥国民政府“国体问题由国会解决……显与前议国会解决问题相背”。14日双方再度停战，孙中山电复袁世凯道：“如清帝实行退位，宣布共和，则临时政府决不食言，文（指孙文，即孙中山）即可正式宣布解职，以功以能，首推袁氏（袁世凯）。”16日，袁世凯与内阁成员联衔密奏清廷，以不实行共和，民军不依、列强干涉，满清皇族就会落个“靡有孑遗”的可悲下场威胁逼宫。又用重金贿买太监小德张（张兰德）和奕勖，宣扬革命党众多，势难与战，最终使得隆裕动摇。
15日，将袁世凯视为“革命最大障碍”的部分革命党决定于袁世凯上朝的必经之路上对其行刺。次日上午近12点，袁世凯行至东华门大街时，遭遇前来行刺的张先培、黄之萌、杨禹昌等10名北方革命党人，其护卫管带袁金标当场被炸死。17日，袁世凯命人处死张、黄、杨三人，并急忙派人向同盟会表示要“效忠革命，推翻清朝，并请各同志勿急”。
19日，袁党梁士诒、赵秉钧、胡惟德三大臣又合词奏称：“人心已去，君主制度恐难保存，恳赞同共和以维大局。”25日，袁世凯及各北洋将领通电支持共和，孙中山随即向临时参议院提出辞职咨文。于是，袁世凯便由清朝的总理大臣一变而为南京临时政府的大总统，取得了资产阶级共和国的最高领导权。次日，在袁世凯授意下，段祺瑞等北洋军五十位将领发布了《北洋五十将乞共和电》，向隆裕太后逼宫：
不久，段祺瑞又发表《乞共和第二电》，直接挑明“谨率全军将士入京，与王公剖陈利害”，直接以武力恐吓隆裕太后，隆裕太后和王室也不得不怛然屈服，随即授权袁世凯与南京临时政府磋商退位条件，最后由南京临时政府参议院通过了优待皇室八条。2月3日，隆裕太后终于做出皇帝退位、颁布共和的决定，接受《优待清室条件》，授袁世凯以全权与南方协商清帝退位条件。袁世凯当即把所拟的遏位条件电达南方。
2月12日，临朝称制的满清隆裕太后诏授袁世凯在北京全权组建临时政府，同日宣统帝颁布《清室退位诏书》，清朝正式覆灭。当晚，袁世凯剪去了发辫，受其影响，军政上层纷纷效仿。次日，《清帝退位诏书》在北京多家报社刊登发表。14日，孙中山如约到临时参议院辞去大总统一职，并举荐袁世凯。
独揽大权
民国元年（1912年）2月15日，南京参议院正式选举袁世凯为中华民国临时大总统。但孙中山在向临时参议院提出的辞职咨文中，还附加了三个条件以约束袁世凯：
对此，袁世凯极力反对离开其北洋军阀势力盘踞的北方，并一面装作准备南下，一面密令他的亲信部队在京、保、津等地发动兵变，制造暴乱，以证实其不能不坐镇北京的理由。兵变发生，南京临时政府曾准备从汉口、浦口和烟台等处调兵北上，帮助恢复北京秩序，被袁世凯断然拒绝表示：虽“极愿南行”“不期变生仓猝，京师骚扰，波及京津”，以致北方商民愈不欲其南行，“函电吁留，日数千起”。3月2日，袁世凯布告北京市民，称此次兵变系“第三镇炮辎两营因事哗乱，哨兵附之，土匪继之”“该兵丁等误会谣传，不能恪守纪律，实由鄙人镇抚无术，未能事先防范之所至”，对商民之损失，将详细查明，“筹给抚恤”并以此向南方政府解释。北洋嫡系诸将立即呼应，京师董事会、北京商务总会、共和实进会等随即上书，共同请求袁世凯仍在北京以安定人心。此外，帝国主义列强对于定都一事也站在袁世凯一边。在各方压力下，南京临时政府不得已“电允袁总统在北京受职”。
3月8日，约法起草工作正式完成，同日在南方的南京临时参议院通过《中华民国临时约法》（又称《临时约法》），通过限制大总统一职的擅权专制以约束袁世凯，如《临时约法》第7章56条规定：中华民国临时政府应以责任内阁制为基本原则，一切国务员的任命都应事先提交参议院审议并同意方能生效，临时参议员几乎立法、司法、行政三权共享，且永远不被解散——新政府的总统成为了未来内阁的“盖章机器”，这显然和袁世凯的初衷是南辕北辙的。
3月10日下午3时，袁世凯最终在北京石大人胡同前清外务部公署就任中华民国临时大总统。3月11日，孙中山颁布了临时参议院通过的《中华民国临时约法》，并于4月1日正式解除临时大总统职务。4月2日，临时参议院作出决议，临时政府迁往北京，权力归入不同机关。4月8日，第一届国会开幕，代替北京临时参议院。
按照《临时约法》规定，参议院成立后十个月内举行国会选举。4月22日，袁世凯将原北洋军时期的“军事参议处”与秘书厅并列为总统办事机关，以禁卫军军统冯国璋兼任总长，傅良佐为次长，田文烈为秘书长，均为其北洋系之亲信或幕僚。8月10日，袁世凯公布了参议院制定的国会组织和议员选举法，并下令在全国进行国会议员选举。议员选举法规定：选举人和被选人都有财产和社会地位的限制，工农大众被严格地排斥在这种所谓的“民主政治”之外——这种少数人的资产阶级性质的“民主”，袁世凯心里很不以为然，只因迫于大势，不得不作出欢迎的姿态。9月15日，袁世凯以大总统名义发布命令“改镇为师”。9月25日，临时大总统秘书厅通电公布了大总统袁世凯与国民党两领袖孙中山、黄兴经过会谈后拟定的八大政纲，即：立国取统一制度；主持是非善恶之真公道，以正民俗；暂时收束武备，先储备海陆军人材；门户开放，输入外资，兴办铁路矿山，建置钢铁工厂，以厚民生；提倡资助国民实业，先着手于农林工商；军事、外交、财政、司法、交通，皆取中央集权主义，其余斟酌各省情形，兼采地方分权主义；迅速整理财政；竭力调合党见，维持秩序，为承认之根本。
10月30日，袁政府公布《参谋本部官制》，规定其职权为掌管全国国防用兵事宜；统辖全国参谋将校，并监督其教育；管辖陆军大学、海军大学、陆军测量；监督各国驻扎武官，掌办军事交通等；并进一步明确凡关于国防用兵的一切计划和命令，须呈请大总统认可后，方能分别咨行陆军部、海军部办理。同月，袁世凯请梁启超从日本回国，并在北京隆重欢迎，使梁启超颇受感动。
11月，袁世凯为了与国民党抗衡，摆脱《临时约法》等对自身的制衡，与梁启超合作成立“民主党”，其政党纲领与国民党、共和党无异，唯独不反对袁世凯独裁，成为袁世凯在参议院的有力帮手。
镇压二次革命
民国二年（1913年）2月，根据《中华民国临时约法》的规定，中国首次举行国会选举，由同盟会为骨干组成的国民党获得议席最多。由于《临时约法》采内阁制以制衡总统权力，依其规定当由时任国民党理事长的宋教仁出任内阁总理。
3月20日，在国会召开前夕，宋教仁在上海沪宁车站遇刺，两天后去世。时人普遍认为袁世凯授意暗杀，引发全国声讨。《民权报》发表《胆大妄为之袁世凯》《大总统之叛逆》等文。时任中国铁路总公司总裁的孙中山于事发后立即中断在日本的访问，返回中国，于上海开会，主张以武力讨伐袁世凯。但国民党内意见不一，黄兴等部分领导人不愿破坏临时约法，更倾向于使用和平手法与之抗争。
4月26日，袁政府向英、法、德、日、俄五国银行团签订借款合约，用中国盐税、海关税及直隶、山东、河南、江苏四省所指定的中央政府税项为担保，史称“善后大借款”。国民党人认为袁世凯的“大借款”意在扩张北洋军队，且未经国会批准。同时，袁世凯从其中内拨160万元，支持在国会选举中失败的三个政党合并，计划组建“进步党”，以梁启超、汤化龙、林长民为三巨头，作为对国民党势力的反击。5月初，江西都督李烈钧、广东都督胡汉民、安徽都督柏文蔚等国民党骨干通电反对贷款。黎元洪居中斡旋，希望化解北京及国民党之争。当国民党内部还在喋喋不休地争吵时，袁世凯拉拢同盟军，大搞舆论战，拨给湖北“军饷”100万元以拉拢对黎元洪，黎元洪随即发来电报表示：“元洪唯知服从中央……所有长江上下游，元洪誓死撑持，决无瞻顾。”并痛骂讨袁派阴谋叛乱。同时，时任国务总理的赵秉钧因牵扯“宋教仁”一案辞职，袁世凯随即派心腹段祺瑞代理国务总理。段祺瑞上台后，接连召开军事会议，迅速制定了对南方用兵的计划。南北两方势力再次剑拔弩张，“二次革命”随即爆发。
5月21日，袁世凯确定了镇压地方国民党的用兵计划，并命其心腹财政部次长梁士诒、约法会议议员曾彝进转告讨袁派：“现在看透孙（中山）、黄（兴）除捣乱外无本领。左又是捣乱，右又是捣乱，我受四万万人民付托之重，不能以四万万人之财产生命，听人捣乱！自信政治军事经验，外交信用，不下于人。若彼等能力能代我，我亦未尝不愿，然今日诚未敢多让。彼等若敢另行组织政府，我即敢举兵征伐之！国民党诚非尽是莠人，然其莠者，吾力未尝不能平之！”6月9日，袁世凯以“大总统令”，把江西都督李烈钧免职，江西都督由驻节武昌之副总统黎元洪暂代；6月13日，广东总督胡汉民被任命为西藏宣抚使，广东都督职位由陈炯明接任；6月30日，安徽都督柏文蔚亦被免职，同时黎元洪在武汉大肆捕地下党。
7月12日，被免职的李烈钧在孙中山指示下，从上海回到江西，在湖口召集旧部成立讨袁军总司令部，正式宣布江西独立。二次革命正式爆发。7月20日，北洋军军抵利国驿（今江苏省铜山县东北），张勋派出骑兵部队绕道台儿庄合力攻打讨袁军。江苏第3师骑兵团团长张宗昌率部倒戈。22日，孙中山在上海发表宣言，呼吁全体国民迫袁辞职。24日，北洋军占领徐州。7月25日，江苏程德全在上海发表通电，取消独立。
8月2日，北洋海军舰炮与吴淞讨袁军炮台持续进行炮战数日，后因弹尽粮绝，被迫撤往嘉定。8月9日，福建孙道仁通电宣布取消独立。8月13日，湖南谭延闿通电取消独立。9月11日，熊克武所率讨袁军被云南都督蔡锷击败，弃重庆而逃。9月12日，滇军攻入重庆。二次革命宣告失败。孙中山、黄兴、陈其美等被袁政府通辑，相继逃亡日本。
在镇压二次革命的同时，袁政府也对反对派的报刊进行清理，对报人报社警告传讯、打砸搜查、封门停业，并查封全部国民党系报纸，上海租界区的《民立报》《天铎报》也因被禁销而未得幸免。经此一劫，全国报刊数量从民国元年时的500余家降至北京20家、上海5家、汉口2家，到1913年底，全国继续出版的报纸只剩下139家，新闻界称其为“癸丑报灾”。
正式上任
民国二年（1913年）10月6日举行中华民国大总统选举，10月7日举行副总统选举。袁世凯、黎元洪分别当选中华民国大总统、副总统，于10月10日正式就职。
袁世凯在中华民国正式大总统就职演说中，谈及个人从政生涯及共和国成立后，法律、道德、教育和实业发展等方面问题，并与各国驻华使节觐见合影。10月16日，袁世凯要求国会扩大总统职权，但国会将其提案置之不理，并拒绝听取袁世凯陈述。袁世凯随即向全国各省军民长官发出通电，公开陈述自己对宪法草案的意见，各省军民长官在电复中均支持其意见。
11月4日，袁世凯发布《解散国民党通令》，取消国民党籍议员的资格，国会人数因低于法定人数而休会，袁世凯便派员组织中央政治会议作为临时替代机构。为进一步独揽大权，袁世凯于1914年1月将国会解散，又于1914年5月公布《中华民国约法》，改责任内阁制为总统制，1914年12月29日公布《修正大总统选举法》。依据《修正大总统选举法》，总统任期为十年且可以连选连任，实际上已将袁世凯自身打造为终身总统，他不但可以通过大总统选举会合法地达到连选连任，而且还可以通过参政院借口“政治上有必要”，不经选举只以三分之二多数通过而留任，直至死时为止，还能使总统变为袁氏家族的世袭总统，将总统之职“皇帝化”。除了对制度改革，袁世凯还通过对“尊孔复古”的包装、宣扬，为其帝制活动制造理论根据和舆论环境。1914年9月和12月，袁世凯先后正式颁布了祀孔、祭天令，公开恢复前清的祀孔、祭天制度，并亲自到孔庙和天坛顶礼膜拜，将尊孔复古之风推向高潮，无疑是在为实施帝制做准备。
二十一条
民国三年（1914年），第一次世界大战爆发，袁世凯政府要求德国把侵占的山东半岛权益交还中国，遭拒。当时美国注意力已转移至欧洲，而英国则希望日本能成为在其远东的盟友，日本于是在8月23日对德宣战，出兵占领了德国在中国的势力范围——山东半岛。袁政府分别在11月18日、次年1月7日两次要求日本政府从中国撤军。
民国四年（1915年）1月18日，日本驻中国公使日置益从日本返回中国，绕过外交部长陆征祥，以“回任所拜见大总统”为由，请求与袁世凯直接密谈。在密谈中，日置益向袁世凯直接提出了二十一条要求，并要求中国对此绝对保密。从1月至4月期间，北洋政府外交部一方面同日本谈判，一方面暗中逐步将条约的部分内容向报界泄露，希望获得英美两国支持抗衡日本。但美、英、法三国驻日大使向日本政府提出质询时，日本外务省既不便公然抵赖，又不敢全部公开，只予部分承认（第一、二号的11条，第三、四号），对性质最恶劣的第五号加以隐瞒。在美方越来越严厉的追问下，加藤高明才于21日承认了第五号的存在，但辩称这只是日本的“希望”而非要求。
2月2日，中日代表在外交部迎宾馆开始极端秘密的会谈，中方代表是外交部长陆征祥和次长曹汝霖。中国的谈判代表多次拒绝《二十一条》中的部分内容，并期望通过国际社会的干涉迫使日本让步。国内民众反对《二十一条》的呼声日渐高涨，日本则以武力威胁中国。4月10日中日第二十一次会议，中国拒绝第五号要求。4月17日，中日第二十四次会议，中国不允将东蒙与南满并论，会议停顿。4月26日，日本代表提出最后修正案，做出一些小让步。5月1日中国方面提出修正案，仍坚持自己的立场，于是日本政府删削了对中国最为不利的第五号要求。5月6日，袁世凯在《大总统袁世凯致各省电》中称：“中国沿海港湾、岛屿不可让与或租于他国、聘用日本顾问、中日合办警察、军械等为‘其制我死命最要之点’。在我国不宜因此决裂，蹂躏全局。但应尽心竭力，能挽救一分，即收回一分之权利。”
5月7日，日本政府向袁政府发出最后通牒，限5月9日下午6点前答复，并命军舰在渤海一带游弋，将山东、奉天兵力增加。5月8日袁世凯召集政府要员开会，袁世凯认为日本已收回对中国最为不利的第五号各条款，其他条款非亡国条件，可以商榷。同日，英国驻华公使朱尔典（John Newell Jordan）、美国驻华公使芮恩施（Paul Samuel Reinsch）也劝告袁政府“中国政府除接受日本条件外，别无自全之道”“应避免与日本发生正面冲突”。5月8日下午，袁世凯召集各部部长，宣布接受“二十一条”的部分要求。最终，北洋政府以“国力未充，难以兵戎相见”的理由接受了二十一条中一至四号的部分要求，于5月25日签署《中日民四条约》。与《二十一条》原案比较，《中日民四条约》对中国造成的损失已尽可能减小到最低程度。
消息一经传出，举国震怒。签约当天，湖南学生彭超留下血书，愤然投江自杀；北京二十万人到中央公园（今北京中山公园）集会，捐款一百万元“救国基金”；全国省教育会联合会（又名全国教育联合会）要求全国各级学校以每年5月9日为国耻纪念日，称为“五九国耻”。由于国人的强烈反对，袁政府不得不声明此项条约是于被强迫情况下签订，当时及之后历届中国政府始终没有对《中日民四条约》批准，不论从国际法还是从实际来看，该条约均未生效。
复辟称帝
在《二十一条》引发的动荡还未结束，袁世凯便开始为自己的独裁统治铺设道路。民国四年（1915年）6月30日，袁世凯下令裁撤各省都督，在京师特设将军府，遣派将军督理各省军务。7月18日，公布《将军府编制令》，有冠以“武”“威”虚衔的上将军和将军等不同名号。7月28日公布了文官官秩令，把“官”和“职”分开，有的是有官有职，有的是有官无职。将文官分为上卿、中卿、少卿，上大夫、中大夫、下大夫，上士、中士、下士三等九秩，恍如大清旧制。
8月3日，袁世凯的政治顾问、帝制策划者之一美国法学博士、哥伦比亚大学教授古德诺（F.J.Goodnow）发表《共和与君主论》，文中称中国“大多数之人民智识不甚高尚”，从清王朝的专制直接改为共和难有良好结果，“如用君主制，较共和制为宜，此殆无可疑者也”。对于古德诺的这种荒谬的理论，并没有被国人接受，但袁世凯却常以古德诺的这些“著述”赠人，名为征求意见，实为扩大影响。同时，美国对袁世凯称帝表示支持，并与之签订五六千万美元的借款，这很明显是有着政治借款与投资利益双重目的。
8月14日，杨度、孙毓筠等人成立筹安会，发文支持施行君宪。杨度认为，国家须一元领导才能安定，在安定环境中才能立宪，并逐渐富强。他指出，只有君主立宪才能救中国，其一：中国人文化程度低，共和难以立宪，只有君主才能立宪；其二，共和国选举总统时易动乱。8月23日，筹安会召集各省文武官吏和商团进京商讨国体事宜，除少数表示拥护共和外，大都表示必须改变国体。8月25日，蔡锷等北洋军人请愿帝制。袁克定亦伪造《顺天时报》，营造外界支持袁世凯称帝的氛围。
9月1日，参政院开幕，请愿团纷纷向参政院请愿施行君宪制。蔡锷、沈云沛、周家彦等人也在同日请愿改变国体。袁世凯在9月6日说：“本大总统所见，改革国体，经纬万端，极应审慎，如急遽轻举，恐多窒碍。本大总统有保持大局之责，认为不合事宜”。梁士诒又在9月19日成立全国请愿联合会，向参政院呈上二次请愿书，要求召开国民会议，票决国体。10月6日，参议院收到建议改国体为君宪制的各省代表请愿书83件。依参政院起草的《国民代表大会组织法》，由全国选出的国民代表共计1993人，于12月11日上午9时就国体变更问题投票，结果全票通过君宪制。当日，各省代表请袁世凯接受推戴书，袁世凯以“民国初建，本大总统曾向参议院宣誓，愿竭力发扬共和，今若帝制自为，则是背弃誓词”为由婉拒。当晚，孙毓筠等人又以参政院总代表的名义呈递二次推戴书，称“凡此皆国民之所自为，固于皇帝渺不相涉者也。”
12月12日，袁世凯宣布改次年为洪宪元年，准备即皇帝位。当日早上申令：“天下兴亡，匹夫有责，……但亿兆推戴，责任重大，应如何厚利民生，应如何振兴国势，应如何刷新政治，跻进文明，种种措置，岂于薄德鲜能所克负荷。前次掬诚陈述，本非故为谦让，实因惴惕文萦，有不能自己者也。乃国民责备愈严，期望愈切，竟使子无以自解，并无可诿避。”之后，袁世凯命外国顾问团仿照《日本皇室典范》拟定《新皇室规范》。
12月25日，蔡锷、唐继尧等人联名通电全国，宣布云南独立，发动护国运动，西南爆发反袁运动。袁得知消息后，于12月29日下令免去蔡锷等人职务，称蔡锷讨论国体问题时，曾联合北京的高级军官首先署名主张君主立宪，后请假出国就医，怎会秘密回到云南，袁不相信蔡锷欺骗自己，但无论宣布云南独立的通电是否受人胁迫或被奸人捏造，唐继尧、任可澄都应承担地方之责，蔡锷行迹诡秘，不知远嫌，所以将他们三人免职，听候查办。与此同时，中华革命党和日本帝国也趁机活动，日本早在1916年初就开始密切关注中国动向，认为袁政权并不符合日本在华利益，因此日本在背后以各种手段支持反袁势力。随着战势的加剧，黔、蜀、粤等省相继宣布独立。
12月31日，袁世凯下令从明年元旦起改为“洪完”元年，并准备于元旦登基”。然而1916年元旦未能“登基大典”，其后又先后决定于2月6日、2月9日及2月20日举行，也因“外交之困难”“滇战之发生”而落空。
民国五年（1916年）3月18日，冯国璋联合5名将军发密电致各省将军，就迅速取消帝制、惩办祸首、停战议和等征求各省将军同意。袁世凯在内外交困之下，于3月22日召秘书张一麟起草文告宣布取消君主立宪国体，退回各省区推戴书，所有筹备事宜停止，于24日发布《撤销帝制令》，中华帝国随之流产。《撤销帝制令》全文如下：
5月4日，梁启超通电段祺瑞，令其劝袁世凯退辞大总统之位。5月6日，袁世凯通电陈宧，同意离任，但需要先商定善后。冯国璋联络各省于5月17日组织召开《南京会议》，因各省区将军代表谋略不一，会议无果而终。
病逝厚葬
称帝以后，袁世凯遭到全国人民齐声讨伐；北洋三杰中，王士珍对己无动于衷、段祺瑞与己离心离德、冯国璋摇身成为“北洋派中反对洪宪皇帝之第一中心人物”，令其气急之下几乎晕倒；其旧日宠将四川将军陈宦、湖南将军汤芗铭的独立更是令袁世凯痛彻心腑，乃至袁世凯在阅过汤芗铭独立发电后“半日未一言”。最终至民国五年（1916年）2月中旬，袁世凯忧愤成疾，病状渐显。袁世凯女儿袁静雪回忆说：“他的病，是‘洪宪称帝’遭到了国人的反对，他在内外夹攻的情势下，精神上的压力为他致病的主要原因。”3月，其病情进而转剧，由最初所患的肾结石，后来转化为尿毒症。5月16日，袁世凯的腰和枕骨出现疼痛症状，饮食锐减，不能入寐，5月28日至6月3日病势愈加沉重，终于6月6日上午10时15分因病逝世。在袁世凯谢世之日，他的书案上有他亲笔书写的一句话“为日本去一大敌，看中国再造共和”。
袁世凯去世后，段祺瑞、徐世昌等北京政府主政者，从北洋派继承人的立场出发，淡化在称帝问题上与袁世凯的矛盾，没有附和南方护国军的激进主张，不仅充当了袁世凯家族保护人的角色，而且在袁世凯葬礼问题上，作出了按国家元首规格隆重办理的决定。继任大总统黎元洪命国务院为袁世凯举办一场集古今中外皇庶官民新旧典章于一举的国葬，令各官署、军营、军舰、海关下半旗二十七日。6月7日，黎元洪与段祺瑞发布隆重办理袁世凯葬礼的申令，并拨款50万元作为治丧费。6月8日，袁世凯遗体入殓。棺椁停放在怀仁堂正厅，黄缎棺盖上绣着龙纹、云纹和水纹，周围摆满祭幛、挽联和花圈，还有各式各样的冥器。宽大的铭旌悬挂在灵棺上方，用整幅红缎缝制，用金色丝线绣着“袁大总统灵柩”字样。筹备大典时向清室借取的皇帝銮仪器物也陈列在怀仁堂。入殓时，袁世凯如大行皇帝一般，头戴天平冠，足穿方头靴，“身服十二章之祭服”。
6月28日出殡，全国依制下半旗一日，鸣炮108响，京师学校当日停课。出殡仪式仿德国皇帝出丧，将灵榇置于炮车上，由卫侍武官和卫士推行，仿前清亲王葬制用80扛夫扛柩，并配以用红杠红绳，举行祖奠礼、启奠礼、孝子服饰、殡前执事仪仗等礼，“大半袭中国古代帝王梓宫奉安之旧习”。
施政举措
在袁世凯为官及执政期间，在经济领域大力推动洋务运动，积极发展民族工商业，创办实业，引入外国资本，大力发展交通运输业和矿业，对中国近代工业化进程起到了积极的推动作用；在军事方面，推动了近代化军事改革，建立北洋新军，引进西方军事制度，强调军队纪律和训练，显著提升了晚清至民国时期中国的军事实力；在文化教育领域，袁世凯发展了近代化教育，创办了一系列新式学堂，推动科举制度的改革，并对传统文化进行了一些保护，修建了许多古代建筑等等改革措施，对经济、军事、文化、社会和外交等方面都产生了积极的影响。然而，袁世凯也为了牟取自身的独裁大权而颁布的“新约法”（即《中华民国约法》）等制令，为其称帝活动做铺垫，因此倍受到当时和后世的诟病。
政治方面
袁世凯作为晚清朝廷的重臣，在政体、官制改革、法律法规、地方自治、维护领土完整等方面凭借其特有的政治地位有力地推动了各项运动的开展，进而促进了中国的现代化进程。在立宪舆论不断高涨的氛围下，袁世凯积极参与朝臣会议，力主君主立宪，并建议进行官制改革，在地方试办地方自治。
官制改革
在立宪舆论不断高涨的氛围下，袁世凯积极参与朝臣会议，力主君主立宪，并建议进行官制改革，在地方试办地方自治。在此期间，他还上奏朝廷废除科举取士制度，选派官员、学生出国学习，以为立宪之基础。
关于文官的等级、任用、考试、惩戒、保障、甄别、恤金、待遇均有法规初步形成了一套文官管理制度，通过考试客观、择优选拔官员。使得文官管理向制度化、法制化方向迈进了一大步。
司法改革
在晚清法律制度变革过程中，袁世凯联合地方督抚，形成推动朝廷变革的重要力量。袁世凯举荐精通中西法律和体制的专门人才，从政体构架和法律内容上注入新质。同时，袁世凯积极推行地方政体改革，率先实行地方自治实验。并在天津率先实行的地方司法改革，是最早实行现代警察制的先驱，取代了传统的保甲制。在推行巡警制度的同时袁世凯又率先建议改革法律和司法制度。将新的司法制度与警察制相匹配。天津地方司法体制的建立 “负全国模范之名 ” 并成为现代司法审判体制的实验区和示范区。
行政机构
中央行政机关
民国初期的《临时约法》和《大总统选举法》对大总统的选举做出了详细规定，大总统一职由国会独立投票选举产生，不受国会以外任何势力的约束；《临时约法》和《国务院官制》规定“国务总理为国务员首领，保持行政之统一，习惯上由大总统提名，经国会同意后任命，其余国务员则由总理提名，经国会同意后，再由总统任命；根据《各部官制通则》以及陆续颁布的各部官制，共设陆军、海军、司法、外交、财政、内务、教育、实业、交通九部，此后虽然屡有变化（农林和工商两部合并为农商部等），但各部设置并未受到大的影响，总长即是各部职权的行使者，有一定的职权。
民国三年（1914年），袁世凯颁布“新约法”后，将大总统人选从“人民”改为“男子”、从住满“十年”改为“二十年”，废除国会举会办法，改为相当复杂的选举制度，以利于袁世凯自身从中斡旋取利；同时，“新约法”废止了《国务院官制》，袁世凯将政事堂作为最高行政中枢，除国务卿、左丞、右丞等组成，各部总长本身在法律上失去固定职权，只有行使职权且需向大总统请示。
地方行政机关
地方行政机关的设立主要体现在民国二年（1913年）颁布的《划一现行各道地方行政官厅组织令》和其后颁布的详细制令：
一、道制：道的行政首长，最初称“观察使”，民国三年（1914年）的《道官制》改为“道尹”；道的公署，最初称“观察使公署”，《道官制》改为“道尹公署”。道的职权包括三大类。道行政长官本身具有的职权、出于上级委托的办理权及为使道行政长官得以切实行使其职权的出巡制度。
二、县制：民国成立后，将有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州等地方一律改称为县，行政长官一律改称县知事，行政机关则一律改称为县知事公署；民国三年（1914年）的《县官制》对县知事的职权和县知事对上下的关系等又做出了详细规定。
经济方面
工业
袁世凯积极发展实业经济，1905年，他出面筹钱，督修了中国人自己建造的第一条铁路——京张铁路，自1912年到1914年这3年间，新开的工厂为4000多家，中国民族资本工业在这一时期得到了较快的发展，无论轻工业还是重工业，都较以前有明显的进步。民族资本兴建的面粉厂、火柴厂、卷烟厂、造纸厂以及采煤、冶炼企业，得到长足发展。袁世凯当政时期，给与民族工商业特别保护，扶持国货，制订和颁布一系列有利于民族资本工业发展的政策，选派国货参加国际博览会，开辟海外市场，大大提高了国货的声誉。
农业
袁世凯在兴办农业教育、创设农业基金和推广农业新技术方面做出尝试，颁布《国有荒地承垦条例》，鼓励私人出资出力开垦荒地。对扩充或改良植棉和种植制糖原料给予奖励 ，设中国农工银行筹集农业发展基金，开设农业专门学校培养农业人才，筹建一些农业试验场推广农业新技术。
金融
在金融方面，袁世凯的一大重要措施是发行公债，这一举措对当时国家财政和近代化建设大有裨益，也为以后发行内债积累了经验。除此之外，袁世凯大力整顿税收，制订预、决算，行会计检查，开办银行，疏通金融，进行币制改革。袁世凯把金融事业提高到国家之根本大计、国民经济命脉的高度来认知，随着多项举措的实施，逐步理顺了金融体制，同时也推动了国民经济近代化建设的进程。
外资
在对外经济交往方面，袁世凯主动对外开放，开通商埠。1913年，袁世凯提出利用外资，振兴实业的具体办法。并建立专办公司和实业公司来吸引外资参加，同时予以相关法律条例加以约束。这在近代中国对外开放的历史进程中具有重要意义。袁世凯大胆引进外资促进经济发展，前后素志不移，这在苏杭甬铁路、文辞协议、中美轮船公司等问题上即有体现。由于我国资本匮乏，故引进外资在清末民初应该说是利大于弊。
颁布货币
民国三年（1914）2月8日，民国政府颁布《国币条例》，以大总统教令形式（教令第十九号）发布，在清末《币制则例》的基础上加以改进完善，规定铸币权归中央政府，并对国币的单位、等级、进制及成色甚至流通方式和回收规则等方面做出了明确规定，并附以施行细则，对后世的货币制度有一定的指导意义。袁像币制作精良，标准划一，成色稳定且数量充足，很快被市场所接受，并且流通顺畅。民国的继任总统未试图以自己的头像币取代袁像币作为主要流通货币，也未对《国币条例》进行修改，这也说明这一货币制度的推行是相当成功的。至1927年北伐胜利，南京国民政府决定铸造孙中山头像银元取代袁像币作为国币，因此未能完全取代“袁大头”的地位。至1954年停产，“袁大头”才逐渐退出流通，为人民币所取代。
军事方面
建设新军
1895年，袁世凯在天津小站采用西法编练了新建陆军，在没有以往经验和成文制度的情况下，袁世凯仿照西方军制，聘请洋员为军事顾问，摸索建军，最终新建陆军成为西法练兵的典范。小站练兵的治军模式是中国军队走向现代化的成功范例。为了汇报自己的治军情况，袁世凯组织编写了《训练操法详析图说》，系统阐述了他的治军模式，全面反映出他的治军思想。
1903年袁世凯提出并创办军事学堂，相继设立步兵，炮兵，骑兵，辎重兵，工兵等学堂或专业，同时还创办测绘、军械、马医、军医学堂加强了专业技术教育。这一时期袁世凯创办的军事学堂构建起的军事教育体系，为以后的进一步发展完善，打下了良好的基础。为北洋新军培养了一大批现代化军事人才，很多人成为举足轻重的军事将领或政治领袖。《辛丑条约》后，袁世凯将部分新军改编为巡警，推进了中国警察制度的诞生。
1914年，袁世凯在预备称帝期间以北洋军暮气沉沉为理由建设新军，特设“海陆军大元帅统率办事处”，令其子袁克定编练“模范军”，“一如淮军继湘军、小站继淮军故事。”并成立模范团，第一期由袁世凯兼任团长，陈光远为团副；第二期为袁克定任团长，陆锦为团副，其实为防止段祺瑞等北洋旧将的权势过大。新的部队完全独立于北洋系统之外，也导致袁世凯与段、冯等人产生嫌隙，也使得袁氏父子与整个北洋派对立。从此，北洋系内部的离心离德，成为袁世凯洪宪帝制快速失败的推手之一。
对外用兵
1884年朝鲜王朝的甲申政变中，在尚未得到清廷驻朝官员指示和国内政策指导的情况下，短短三天时间内，袁世凯凭借自身力量，最大限度利用有利条件，一举击破了日本的阴谋。袁世凯驻朝期间，在坚持中朝宗藩关系的大前提下，灵活应变，凭借自己在壬午、甲申年间树立的威望和大清朝在朝鲜人心中的余威，采取各种手段，保住了中朝间的宗藩关系，成为在朝鲜独当一面的实力派人物，对于中日朝三国关系的影响力逐渐增强。
义和团运动爆发后，袁世凯与李鸿章有力配合了在核心地带的主持者刘坤一、张之洞，组织了“东南互保”反对朝廷对于义和团的支持、也反对朝廷对外国的宣战，并在他们的管辖范围内镇压拳民，而且对于前往山东的传教士、外国人，当地官员也进行实力保护。这一行动对更多省区的联合，起到了促进作用。特别是在超越“东南互保”的更大局面上，发挥了各自的特定重要作用，也直接刺激和促迫清末新政的开局。
文化方面
兴办学堂
袁世凯主张废除科举，兴办新式学校，积极倡导学子留洋。在任山东巡抚期间，就提出“多设学堂”希望通过普及教育，培养人才，并创立了山东大学堂。这是晚清时期地方政府建立的第一个大学堂。在袁世凯任直隶总督期间，颁行了一系列教育法规，创建学校司、提学使司、劝学所等近代新式教育管理机构，形成河北近代教育行政管理体制。同时，他多方筹措经费，培养师资，编辑新教材，创建新式小学、中学、大学和各种军事学堂、实业学堂等新教育设施，建立河北近代新教育体系，从而使河北教育摆脱了旧教育的羁绊，步入了近代化的发展轨道，促进了清朝旧式教育向近代新式教育转变。
祀典制度
1912年-1915年间，袁世凯政府在社会舆论的推动下，对传统的祀典制度进行了诸多革新：变革了祀天，恢复了祀孔，规范了祀英烈，强化了关岳合祀，剔除了祀自然神。这些革新既顺应了当时社会舆论的要求，又满足了当时重塑道德权威的需要，既继承了传统，又吸纳了时代精神，从而对我国的宗教文化政策产生了深远的影响。但在当时的背景下，袁世凯推崇的祀典制度更多的是用“礼俗以驭其民”，为其恢复帝制作铺垫。
设立春节
1914年，袁世凯批准了《定四季节假呈》，将传统农历（阴历）岁首第一天易名为“春节”，全国例行放假，并且一直沿用至今。
社会方面
查禁烟毒
清末时期，鸦片流毒于民间，烟馆成为当时的重要社交场所，袁世凯对直隶地区的鸦片和烟馆整治做了重要贡献。在其任直隶总督期间曾上奏：“鸦片之害，荼毒生灵，虚糜金银，不可胜计，实为中国贫弱之源”袁世凯在直隶省设立了200余个戒烟分所，先后铲除烟馆800多个，查获秘密贩烟案1300起，在禁止种植罂粟方面，他多次颁布晓谕，倘有偷种之户，立将烟苗划去，地亩充公。袁世凯在就职临时大总统后，提出实行禁烟法，全国范围内禁种鸦片，要求各鸦片烟土膏店按月递减，届期一律关闭，剩余烟土一律缴禁烟局，统一销毁，违者治罪。
民族政策
清廷覆灭、民国建立后，外蒙方面和西藏方面签订了所谓的《蒙藏条约》，西北地区的历史遗留与现实冲突、外部势力与民族矛盾等各种矛盾问题相互交织。1912年3月25日，袁世凯发布《劝谕蒙藏令》，宣称：“凡我蒙藏人民，率从旧俗……本大总统坚心毅力，誓将一切旧日专制弊政，悉心禁革，蒙藏地方尤应体察舆情，保守治安。”在之后的《中华民国大总统令》《中华民国约法》颁布中，也规定“此后蒙藏回疆等处”“满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力。其与待遇条件有关系之蒙古待遇条件，仍继续保有其效力；非依法律，不得变更之”，以维护民国之五族共和局面。
袁政府沿袭清朝西北之民族政策，笼络各民族王公、头人、宗教领袖人物，并颁布《劝谕汉满蒙回藏各族联姻令》以豁除各民族之间的旧有通婚禁令。体制方面，蒙、藏、回、疆与内地各省平俱系内务行政范围。1913年10月24日，阿拉善划归宁夏将军节制，设立青海办事长官，管辖青海各族事宜；1914年5月4日，改蒙藏事务局为蒙藏院，直属大总统，并一直作为处理西北民族地区事务的行政机构；1915年10月又改设为宁海甘边镇守使。管辖境内各族。在新疆地区，承认哈密回王的权力地位，继续沿用旧有的统治体制。
同时，在袁世凯执政期间，对于当时存在的俄、英支持下西藏、外蒙地区“自治”的倾向，表现得军事、经济皆后继不足，亦使得其在西北民族政策上不能有大的成效。虽然在这一进程中充满了矛盾与斗争，但袁世凯之后的中央政府也不断以此为基础和改制参照，对西北民族政治体制、治理理念等各个方面进行持续的调整完善，使之适应现代化政治体制的需要。
稳定治安
1914年3月2日，袁世凯公布《治安警察条例》，规定“严禁秘密结社”和“同盟罢工”等。5月20日又公布了《地方保卫团条例》，命令各县建立“保卫团”，负责“清查户口”、“搜捕盗匪”。11月又先后公布恢复肉刑的《易笞条例》和《惩办盗匪法》。同时，袁世凯以巡警制度对社会上的赌博现象予以打击，并停办了顺直义赈彩票。民国初年袁世凯多次颁布禁赌法令将惩治官吏赌博作为重点希望以此树立新政府的良好社会形象。在一定程度上遏制了赌风的漫延，具有积极的社会意义。
规范报业
1914年4月2日，袁世凯公布了专门管理新闻业的法令——《报纸条例》。该条例侧重于对新闻出版的约束，后被几经修订，在其颁布一年后，被废除。1925年4月1日，颁布《管理新闻营业规则》。该规则要求报纸杂志创办者向警察厅呈报的内容，警察厅握有报纸杂志能否发行和通讯社能否营业的决定权。方便了政府限制报纸杂志及通讯社的创办，在一定程度上维持了报业的整体稳定。
外交方面
清廷为官时期
袁世凯作为清末驻朝鲜通商大臣，后位居权臣，形成了较为丰富的外交思想和理论。对清末-民国初期外交产生了重大影响。
民国总统时期
辛亥革命推翻了清朝的统治，促进了西方文明传入中国，促进了国人思想解放，也影响了袁世凯的对外观念。这一时期，虽然他的对外观念得到发展，但是由于时代巨变，他的某些观念未能跟上时代变化。民主自由思想深入人心，国人向往民主，但是由于袁世凯毕竟是从传统教育中走出来的旧式官僚，深受封建专制思想的影响，并且从未受过系统的新式教育，也未游历过近代国家，所以他对民主、政党、平等、自由等西方学说并未有系统地研究，从而不会真正地接受和推行民主政治。
主要作品
《新建陆军兵略录存》
袁世凯接练新建陆军后，与诸将领悉心讨论军中号令，逐月刊为课册颁发，汇编成《新建陆军兵略录存》一书，包括了《练兵要则十三条》、《新建陆军营制饷章》和《募订洋员合同通稿》在内的诸多章制、文件。本书共八卷，四类：一章制，全军纲领隶之；一禁令，士卒纪律系之；一训条，懂对教戒属之；一操法，步伐攻守归之。因系课册，故内容于步、炮、马、工程各队的营制饷章，后勤供应之外，还多涉及军事教育及训练问题，如行营兵官学堂学员的遴选，士兵的招募，官长的考拔，洋教习的聘请，日课定程，考试奖惩，军容军律，教育思想等等，对于西洋操法、新式武器的用法尤其重视。
袁世凯编成之后，遍向当朝显贵散发，受到刘坤一、张之洞等封疆大吏的推崇，成为袁世凯编练新军的支持力量。
《训练操法详晰图说》
该书是袁世凯奉谕将所率军队平素训练各法绘图帖说进呈备览，凡二十二册，是清廷引进西方军事学术后的第一部军事著作，袁世凯撰写后，于1909年颁发。主要有四方面内容：
一、训练方针——“训练总说”中提出“先训兵，后练兵”的军队训练指导思想。“训以固其心，练以精其技”，“兵不训罔知忠义，兵不练罔知战阵，权其轻重，训为最要”；二、军官训练——与历代王朝对武官的要求一样，强调以“智、信、仁、勇、严、忠”训练军官；三、战术训练——包括进攻、防御、遭遇战、战斗队形变换、行军宿营警戒等。认为“马兵不练则控纵失灵，炮兵不练则施放无据，工兵不练则操作难期迅速，步兵不练则无以为诸队之根本”，强调部队军事训练必须精；四、炮兵、骑兵训练——包括阵地选择、战斗部署、射击诸元、队形变换、骑兵的机动和冲击等。《训练操法详晰图说》一书继承和发展了湘、淮军的营规，从训和练两方面详细记载了新建陆军的训练，图文并茂，通俗易解。成为清末编练新军的教科书。
诗赋
袁世凯的诗多作于二十岁之前和五十岁之后。袁世凯的第一首诗，据说是他十四岁乡试落榜后的《言志》：“眼前龙虎斗不了，杀气直上干云霄。我欲向天张巨口，一口吞尽胡天骄。”平仄音韵固不协，气概却不同凡响，略似黄巢《不第后赋菊》。十三岁时曾制一联“大泽龙方蛰，中原鹿正肥”，以潜龙自许，以逐鹿自励。十五岁重来南京，登雨花台，作七律《怀古》：“我今独上雨花台，万古英雄付劫灰。谓是孙策破刘处，相传梅颐屯兵来。大江滚滚向东去，寸心郁郁何时开。只等毛羽一丰满，飞下九天拯鸿哀。”凭陵史迹，吊古伤今，辄以救世英雄自许，一派少年豪情。1878年，十九岁的袁世凯返回项城坐享祖业，组织文社，自为盟主，留下《咏怀诗》十几首。
归隐之后，还以《病足》为题成诗二首：“采药人名山，愧余非健步。良医不可求，莫使庸夫误。”“行人跛而登，曾惹齐宫笑。扶病乐观鱼，渔翁莫相诮。”并作《雨后游园》：“昨夜听春雨，披蓑踏翠苔。人来花已谢，借问为谁开？”《咏海棠》：“海棠带雨湿红妆，乞护重阴昼正长。蛱蝶不知花欲睡，飞来飞去闹春光。”《落花》：“落花窗外舞，疑是雪飞时。刚欲呼童扫，风来去不知。”《春日饮养寿园》：“背郭园成别有天，盘飧尊酒共群贤。移山绕岸遮苔径，汲水盈池放钓船。满院莳花媚风日，十年树木拂云烟。劝君莫负春光好，带醉楼头抱月眠。”等闲云野鹤之诗句。袁世凯在养疴洹上与僚友村居唱和的诸多诗句后辑为《圭塘倡和诗》，为其次子袁克文在袁世凯任大总统时书写影印。另有手书诗稿《洹村逸兴》，由其长子袁克定在其身后影印。
人物评价
袁世凯的荣辱功过说法不一，有人说他是“独夫民贼”、“窃国大盗”，也有人认为他对中国的近代化做出贡献，推动了中国近代革命进程。总之，袁世凯是中国近代史上最具争议的人物之一。
负面评价
伟人孙中山原本认为袁世凯是“民国之友”，四万万人“殊堪嘉佩”，但在宋教仁案以后孙中山一改对袁世凯的评价，将其定性为“独夫民贼”，谴责道：“改毁约法，解除国会，停罢自治，裁并司法，生杀由己，于夺唯私；侦谍密布于交衢，盗匪纵横于邑都；头会箕敛，欲壑靡穷，朋坐族诛，淫刑以逞；矿产鬻而国财空，民党戮而元气尽。军府艰难缔造之共和，以是坏灭无余，而贼恶盈矣！”
中国共产党创始人李大钊称袁世凯为“一世怪杰”，并称袁世凯道：“以附和民意而再起者，卒以伪造民意而亡。”
蒋介石评价：“袁世凯是我们中国势力最大的军阀，爪牙遍布于全国。他凭借着国家元首的地位，私心自用，帝制自为，自以为可以成功。而结果为总理所领导的中华革命党所打倒，袁世凯竟以恐惧而死。”
中国近代思想家、政治家、教育家梁启超评价：“袁氏自身，原不知人之所以异于禽兽者何在，以为一切人类通性，惟见白刃则战栗，见黄金则膜拜，吾挟此二物以临天下，夫何其不得者。”
清末著名文学家严复评价袁说，袁的才具，只适合担任旧日帝制之下的督抚，“欲与列强君相抗衡，则太乏科哲知识，太无世界眼光。”
中共中央政治局原常委陈伯达在1946年所撰写的小册子《窃国大盗袁世凯》，将其印发全党，该书称袁世凯为“近代中国半殖民地半封建社会的一种政治结晶，一个集中的黑暗影”“是各帝国主义在华的总工具”，影响较为广泛。
其他评价
中国近代外交家顾维钧评价：（袁世凯）曾任驻朝鲜总理交涉通商事务衙门总办，僚属中也有像唐绍仪先生那样受过新式教育的秘书和顾问，但他完全属干旧派，以创练新军和任直隶总督知名。他为人精明，长于应付各种人物，但从未想把才能应用在治理国家，使之走上民主化道路这一方面。”对于袁世凯处理对外关系，对日俄的不平等要求，袁世凯“无意让步”“极力拖延”“坚予拒绝”唯恐丧失中国的主权。
加拿大华人历史学家陈志让认为：“袁世凯公开的目标就是要创建一个强大的中央政府，如果这意味着无视共和国的民主原则的话，那么，他正是准备往此方向发展。袁世凯设想把中国建设成一个由他统一的强国的愿望，是他爱国主义或民族主义本质的反映”，同时又说：“如果他在1911年结束其政治生涯，也许我们对他的评价还不至于那么苛刻。然而，就史实而言，他既不能作为一个政治家、也不能作为一个诚实正直的人而受到我们的尊敬。甚至袁世凯为其自身的利益所作的努力亦遭失败，这就是一个铁腕人物的结局。”
美国历史学家费正清在其主编的《剑桥中华民国史》中评价道：“虽然袁有个人野心，也热望贯彻他自己在中国政体应该如何组织这个问题上所持的观点，但他还不是极端利己主义者，不要求别人屈从和谄媚。他冷酷无情，为了政治目的杀人如草菅。而他个人的种种工作联系却是亲切、随和的。他重视下属在政治上对他的忠诚，但并不鼓励对他个人的广泛崇拜。作为总统，他的种种过分行为，与其说是由于自我夸大引起的，还不如说是由于严格的官僚政治的观点引起的。”
美籍华人历史学家唐德刚评价道：“第一流的行政管理人才。大小政务一把抓。事必躬亲。其为人也，虽乏远大的政治理想，然亦雄才大略，知人善任，不治私产。虽妻妾众多，然并不沉湎于酒色。对诗词歌赋，他也颇能哼两句，但不搔首弄姿，以咏吟自傲；更无玩物丧志的恶习，收藏什么古董字画，品箫吹笛，风流自赏。平生所好，唯抓权秉政；纵横捭阖，他确是个不折不扣的政治动物，对政敌的斗争，也你死我活，初不稍让。”“袁世凯晚年之做皇帝，和汪精卫晚年之做汉奸，异曲同工，都是一失足成千古恨。流芳百世，和遗臭万年，契机只在一念之间。悲夫。”
当代史学家季云飞认为袁世凯并不是一贯地反革命，并表示：“至少对他的创建近代陆军和置身辛亥革命两件事不能一概否定，尤其是置身辛亥革命，其客观积极作用是明显的，在中国近代史上的影响是深远的。”
当代史学家郭剑林认为：“作为清末民初这样一个特定时期的历史人物，袁世凯在某些方面确实起了消极作用，如复辟帝制等，笔者并不想随意拔高与美化，但亦不愿不负贵任的一味指责与苛求，只是想在评价其功过是非时能够事实求是，不应以‘窃国大盗’来盖棺论定。”
当代史学家祝曙光对袁世凯的复辟行为评价道：“并不完全出于他的个人主观愿望，而是有现实基础。”“不能过高地估计袁世凯称帝的危害性。”
墓葬与纪念
袁林
袁林，又称袁世凯墓、袁公林，位于河南省安阳市区洹滨北路中段，洹水北岸，是著名的历史人物袁世凯的陵墓。
袁世凯墓园的命名，袁克定原本欲取“袁陵”，但徐世昌以时局不安，不如取名“袁公林”，因陵、林二字谐音，“可以互相借用”，“避陵之名，仍陵之实”。北洋政府根据其“葬吾洹上”的遗愿，委派河南巡按使田文烈赶赴河南安阳慎选堪舆，勘定吉壤，最终选定洹水北岸，工程持续近两年，由北洋政府拨款50余万银元，徐世昌、段祺瑞、王士珍等8人募捐25万余银元建成。
袁林是安阳市重要的文物旅游景区和游览胜地。1916年8月动工，1918年6月建成。占地近9.3万平方米，耗资70余万元。虽在建成之后多有破坏，但绝大多数地面建筑较为完好的保存了下来。1958年安阳市博物馆设于此处。1978年起进行了多次维修。如今，每年农历的正月十六日，袁林附近会举办安阳桥庙会，世俗有到袁林折柏枝祛百病一说，其时，袁林内游客众多。
袁林的建筑风格中西合璧、古今并举，从最南端的照壁起，主要有青白石拱桥、牌楼、石像生、碑亭、大门、景仁堂、墓台铁门，最后为袁世凯墓庐。陵墓按照明、清皇陵的格局，以中国古典建筑规制为体，西洋建筑风貌为用，既彰显“皇家”气派又区别于帝王陵寝，为我国陵墓建筑史上的一个创例，具有较高的历史、艺术和科学价值。2013年5月公布为第七批全国重点文物保护单位。
项城袁世凯故居
袁世凯故居位于市区东南17公里的王明口镇袁寨村，占地270亩，建成具有明清特色和传统风格的各式建筑248间，周围是1800米长、10多米高的寨墙，6座炮楼及三道护城河。旧居整体按中、东、西三轴线布局，分东、中、西三组纵深院落，且院落幽曲相连，形成一片完整且别具风格的建筑群。建筑群由传统砖瓦、木材、白灰等建筑材料构成，反映了中国古代建筑特色。房屋顶脊之处，皆有狮、虎、豹、马、猴等砖雕，四角挑檐高耸，饰有龙纹兽尖、直指苍穹，气势恢宏。2013年5月公布为第七批全国重点文物保护单位。
项城袁世凯行宫
袁世凯行宫位于项城市区中心十字路口南侧路西。袁世凯行宫建于1907年，1917年落成。该行宫建筑布局坐西向东，由左、中、右三轴三进院落组成，鸟瞰为一“富”字。1982年，左、右轴院及中轴前院拆除，现存中轴院落群的中、后两节天井院，保存楼房8座36间，属典型的清代宫廷式建筑群。1982年公布为县级文物保护单位，2000年公布为省级文物保护单位。
天津故居
天津袁世凯故居位于天津市河北区海河东路39号，建于1918年，原为袁世凯亲信袁乃宽住宅。整体为是十六至十八世纪德式风格的典型，主楼平面为“L”形，三层砖木结构，局部两层，红色陡坡屋顶。建筑造型优美、参差错落。
袁世凯的政治生涯是在天津起家，他在天津建造了大量豪宅。其中最为特殊的就是坐落在海河东路与民主路交口的这座德式小洋楼。在历经沧桑岁月之后，它已经成为海河之畔独特的人文景观。宅邸最引人注目的是双坡顶以及在屋顶上的采光亭。这种造型起源于意大利文艺复兴早期，在德国建筑风格中进行演化，简洁活泼，具有德式建筑独特的历史价值。
此外，位于天津市津南区小站镇津岐公路与前营路交口小站练兵园也被天津市津南区A级景区。
轶事典故
贿赂慈禧
出仕前期，袁世凯之所以能够在风雨飘荡、波谲云诡的晚清政局中脱颖而出，走向历史的前台，除了凭借着他自己的“实力”和“举世公认的军事、政治方面的才干”，向当道遨宠固位的行贿事略，也是袁世凯必不可少的杀手锏。
慈禧太后垂帘听政时，袁世凯以出卖戊戌六君子充任北洋总督，极意结交宦官，用以打探慈禧意向并以投其所好。当时国步方艰，朝廷罔恤民力。待慈禧诞辰时，封疆吏臣搜珍选异，各出心裁，但唯独作为北洋大臣的袁世凯独无所献，众人咄咄称奇。某日，慈禧太后巡视珍品，啧啧称赏，最后目注四睹，沉吟无语而出。宦官将此情报告知袁世凯，袁世凯随即搜罗名画若干帧，盛饰以进。慈禧大悦：“慰亭（袁世凯）实获我心，吾正思此物，此物来矣。”与众亲贵大臣相比，唯独袁世凯所费最少，独邀青睐。此后袁世凯借与外国使者沟通之便，又在1902年时将汽车作为祝寿贡品献给慈禧太后。同样是向”老佛爷”进贡表达忠心，与众多的封疆大吏比起来，袁世凯的所作所为亦能别具匠心，玩得总是要比别人高明十分。
请愿团与十三太保
1916年，袁世凯权欲膨胀，预备将四年前攘夺临时大总统的故技重演，谋划称帝。8月14日，杨度串联了孙毓筠、李燮和、胡瑛、刘师培及严复联名发起成立“筹安会”，并派专员四出活动，没多久便通电全国，称各省机关及各团体代表投票“一致主张君主立宪”。此后，筹安会又收买各方组织请愿。北京随即出现了形形色色的请愿团，如京师商会请愿团、商务总会请愿团、教育会请愿团、北京社政进行会、孔社请愿团，甚至在“奇才”杨士琦等人的倡议下还组织了乞丐请愿团、妓女请愿团、人力车夫请愿团等与政界毫不相干、荒唐至极的请愿团，一同掀起了请愿实行君主的“热潮”。由此，杨度、孙毓筠、严复、李燮和、胡瑛、刘师培也被世人称为“筹安会六君子”，与“七凶”并称为袁世凯复辟帝制的中坚力量——“十三太保”（见下表）。
虽然有十三太保竭力拥戴，但待袁世凯称帝后，陈宦、汤芗铭等人见各地形势对袁世凯不利，纷纷调转矛头，先后对袁世凯宣布“独立”。最后，在帝位坐了83天的袁世凯众叛亲离，得病致死。事后，人们写了一副对联嘲讽袁世凯：“病起六君子；命送二陈汤。”其中“六君子”“二陈汤”均是中药名，用于袁世凯想做皇帝得病致死，非常恰切。此联一出，就在民间广泛流传。